农村土地管理制度中存在的问题及对策

农村土地管理制度中存在的问题及对策

发表时间：2013-01-08T08:50:01.403Z 来源：《建筑学研究前沿》2012年11月Under供稿作者：郑志军

[导读] 去年实施的《物权法》对土地利用作了新的界定，是个空间概念，不只是地面，还有地上和地下。

江西省峡江县国土资源局郑志军 331400

近年来，国土资源部准确研判国土资源管理新形势，坚持积极主动服务和严格规范管理并举，推出一系列改革措施，开展声势浩大的“保增长保红线行动”，赢得各方面的普遍肯定。在农村“双保行动”得到地方党委政府的高度重视和积极响应，地方国土资源部门积极服务、提前介入、强化监管，对防止大规模违法用地的发生发挥积极作用，取得好的效果和经验。在这个过程中，地方党委政府对扩内需保增长也要依法用地、严格管理土地的认识普遍增强，土地管理制度改革的一揽子土地调控政策受到各地普遍欢迎，取得明显成效，政策的积聚

效应正在显现。但随着农业产业化和农村城镇化水平的不断推进，城镇化扩张，工业集中区推进，引发深层次矛盾，一些苗头性、倾向性问题亟待关注和解决。

一、当前农村土地管理中存在的问题

（一）认识上的偏差依然存在

强调保增长、保发展的多，保耕地、保红线的意识弱，强调客观因素的多，检查主管因素的少，把扩大内需当成一个筐，什么项目都往里装。一些地方出现重“增长”轻“红线”的倾向，行政违法有所抬头。

（二）农民种地矛盾日趋突出

一是耕地撂荒。一方面，市场经济条件下，许多农民纷纷走南闯北，涌入都市“淘金”寻求致富路。外出务工致使承包经营土地无人耕种，在种田效益低下、土地效益徘徊不前的情况下，相当一部分农田被撂荒。另一方面，近年来，小城镇建设呈如火如荼之势，许多乡镇城镇化面貌日新月异，千百年来农民习惯于的“乡土社会”正转型为“城镇社会”，农村“空心村”存在，农民建房弃旧建新，造成村庄渐渐向外扩张，侵占农田。私营企业异军突起，要想建设发展，无疑要占用土地，往往征而不用，造成大量土地闲置浪费。

二是没地可种。如今，国家对农业反哺的许多优惠政策出台，譬如减免农业税费、发放粮食直补等，粮价上涨，让农民喜上眉梢。农村土地承包改革后，土地承包政策是30年不变，村组人均耕地不均衡，加上前几年农村计划生育管理落后，超生人口在地改时未分到田。这样一些家庭就形成人多地少。人多地少户要求重新调整土地承包经营权，取得农田意愿与日俱增，这与土地承包政策行违背。一些企业或业主占用大量土地种植苗木、花卉，违背现行国家政策。更有些地方本着经营城市就是经营土地的观念，发展经济就打土地主意，依靠土地作交易，造成耕地锐减。

三是管理失范。《中华人民共和国土地管理法》规定“农民集体所有的土地由村集体经济组织或村委会管理、经营，可由村集体组织承包经营。”同时《农村土地承包法》第十条规定“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。”在农业收益低下及农民对土地关爱程度偏低情况下，一些企业和农民利用自己的优势，如资金、技术，租赁外出务工农民土地进行集中成片开发，发展规模经济，从而导致以农村集体建设用地流转为名的土地管理乱象，也有增多的迹象。

（三）失地农民问题日趋严峻

土地承载着农民诸多希冀，承担着农民社会保障功能。就土地为农民提供生活保障而言，土地作为一种商品，由于价格上涨具有增值的功能，农民子孙后代对土地拥有继承权。城镇化过程中，农民失去集养老、就业、生活保障于一体的土地后，却不能和城里人一样拥有社会保障。在现行征地货币安置方式中，失地农民极易成为“种田无地，上班无岗，低保无份”的“三无”人员，成为新的城市贫民，同时也给社会稳定带来不安定因素。

二、如何破解农村土地管理中存在的问题

我国是世界上人地矛盾最尖锐、最突出的国家之一。近年来，党中央、国务院对土地问题严之又严，改革农村土地管理制度，相继做出一系列重大决策。解决城乡统筹过程中的土地问题是农村发展的基本问题。加快小城镇进程，为全面建设小康社会提供物质技术基础和生态环境双重保障任务，就必须坚持在发展中保护耕地，把青山绿水留给子孙后代，把美好家园献给人民群众。土地是最稀缺的不可再生资源，目前主要是耕地保护任务重、建设用地计划指标少、保障农民权益难三个突出问题，应积极探索农村土地合法有序流转，保护耕地，解决失地农民的后顾之忧，切实维护广大群众合法利益，统筹城乡经济社会健康、协调、可持续发展。

（一）稳步推进土地管理制度改革，严格执行法律法规

一是坚守“四条线”，土地利用总体规划、建设用地计划、耕地保有量和基本农田面积。二是严格土地用途管制。就是农地农用，农地要转为非农用途，必须严格履行审批手续。三是确保耕地占补平衡。四是严格土地执法监管。各级国土资源部门要做到早发现、早制止、早处置。努力构建“天上看、网上管、地上查”的监管体系，扩大社会监督。

（二）保护农民土地财产权益，完善征地补偿机制

一是依法依规征地。征地要符合规划，纳入计划，依法报批。二是土地征用审批之前要履行告知、确认、听证等程序，维护农民的知情权、参与权、监督权和申诉权。三是合理确定补偿标准。《土地管理法》确定的标准已经不符合形势发展，征地补偿标准应逐步提高。

（三）保障失地农民的生活，拓展安置渠道

失地农民最为关注的核心问题是权益保障及就业。单一的货币安置有许多弊病，并没考虑土地在生产生活中的保障作用，应建立失地保障举措，根据不同对象特征，实行差异性保障，解决后顾之忧，让失地农民失地不失望。一是要抓好失地农民素质培训，通过政策倾斜加长失地农民就业的“短板”，不增加失地农民任何负担。二是为失地农民办理养老、医疗、教育等保险，既解决失地农民后顾之忧，稳定思想情绪，又保证社会的安定。三是加快小城镇建设发展，扩大失地农民进进城务工就业渠道，为失地农民进城居往，经商创造条件。

（四）建立合理的土地流转机制，减少土地纠纷

一是把好土地流转的申请、合同、登记“三关”，规范农村土地流转程序。二是抓好农村土地承包长期化、土地流转市场化、土地流转高效化、土地流转形式多样化、土地流转法制化“五化”，促进农村土地合理有序流转。

（五）走节约集约用地的新路，挖掘土地潜力

一是科学编制并严格实施土地利用总体规划。用规划统筹和控制城乡建设用地总规模。城乡建设的各类规划都要符合土地利用总体规划。二是盘活存量用地。存量用地主要有闲置地、空闲地、批而未供地、供而未用地、用而未尽地和储备用地。三是利用废弃地、未利用