公共前沿问题研究

公共管理涵义与特征
• 政府组织是典型的社会公共组织，在社会生活中承 担社会公共事物管理和公共服务主要责任。 • 非政府公共组织是指那些承担社会公共事物管理和 公共服务责任的非盈利性的事业单位、社会中介机 构、社区服务机构、医疗保健机构、行业协会、消 费者协会等。它们承担社会公共事务管理和公共服 务的辅助责任，具有授权于政府进行公共事务管理 的特点，一般不具有最终强制性的特点。
公共管理涵义与特征
• 公共管理的主要方式，是运用社会公共权力，制定 和执行正确的社会公共政策，提供或组织提供社会 公共产品和服务，以解决社会公共问题，满足社会 公共需要，调节和控制社会生活 • 公共权力就是国家权力，它是以政治合法性为基础 的，具有权威性和约束力。政府的公共管理，就是 凭借国家权力进行管理，公共管理活动过程，实际 上就是公共权力的行使过程。政府对社会公共事务 的管理，主要是通过制定和执行正确的社会公共政 策来进行的，而不是干预具体的社会、经济、文化 事务。
公共管理涵义与特征
• 国家行政学院汪玉凯教授认为，所谓公共管理是指 政府及其他公共机构，为了适应社会经济的发展和 满足公众的要求，对涉及公众利益的各种公共事务 所实施的有效管理。它强调的是政府的社会管理和 公共服务职能，而使政府的政治职能相对淡化。 • 综合学术界对公共管理基本内涵的理解，我们认为， 公共管理是以政府为核心的公共部门为了解决公共 问题，满足公众需求，实现公共利益，运用公共权 力和私有部门的管理理论、技术、战略与方法等手 段，有效配置资源，强化对公共事务的治理能力， 以有效、公平地为社会提供公共服务和公共产品的 社会活动。
公共管理涵义与特征
• 跨行政区域的地方事务，是指涉及行政区 域较广、利益群体较多的跨行政区域的公 共事务，如跨区域的流域环境治理、大经 济区协作、联合打击经济与刑事犯罪等。 • 公民事务，是指涉及公民个人权利的事务， 如户籍管理、人口控制、老龄工作等。 • 一般地讲，国家事务由中央政府和全国性 的非政府公共组织负责管理；地方事务、 跨行政区域的地方事务和公民事务，由地 方政府和地方性的非政府公共组织负责管 理或者协作管理。
公共管理涵义与特征
公共管理的经典定义 • 皮瑞和克莱姆认为，公共管理是一种新途径， 它是传统公共行政的规范取向及一般管理之 工具取向的结合体。公共管理的重点是将公 共行政作为一种职业，并将公共管理者视为 职业的实践者，而非政客或政治家。 • 卡尔森和欧尔里认为，“公共管理是对行政 的一般方面科际整合的研究„„它将人力、 财政、物资、信息和政治资源的管理与管理 学的计划、组织、控制职能相融合。”
公共管理涵义与特征
• 社会公共事务依其范围大小可分为四类： • 国家事务，是指涉及国家和全民整体利益 的全国性公共事务，如全国性社会保障体 系建设、国防建设、外交与对外经济技术 合作、国家机关建设、海关监管、公安与 国家安全事务、全国范围内的地区间协调 发展等。 • 地方事务，是指涉及地方公民公共利益的 地方性公共事务，如城市公用事业、市容 环境卫生、城市公共交通等。
公共管理涵义与特征
• 公共管理的职责任务是管理社会公共事务， 处理社会公共问题，提供或组织提供社会 公共产品和服务，满足社会公共需要，增 进社会公共利益，推进社会整体协调发展。 • 社会公共问题是指涉及社会公众利益、影 响社会发展进步的社会问题，如社会治安 问题、市场秩序问题、贫富差距问题、通 货膨胀问题、人口问题、资源环境问题等。 • 社会公共问题超出了个人和集团的范围， 必须由政府和其他非政府公共组织来解决。
古德诺
• 代表作《政治与行政》 • 率先系统阐述了政治与行政分离理论，认为 政治是表示国家意志的领域，行政是实现国 家意志的方法和技术，行政不应受政治权宜 措施及政党因素的影响。它反映了当时美国 社会反对政党分赃制，进行行政改革，实行 科学管理的要求，对美国的行政实践和理论 研究都产生了深远的影响，并成为第二次世 界大战以前行政学研究的出发点。
一、传统公共行政 1、代表人物及主要思想
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威尔逊 古德诺 马克斯•韦伯 泰勒 法约尔 怀特 威络比 古利克和厄威克
威尔逊
• 主要代表作«行政学研究» • 在文章中，他提出了两个主要方面内容。一个是公 共行政学科构建的必要性。他定义公共行政为： “它将力求使政府不走弯路，使政府专心处理公务、 减少闲杂事务，加强和纯洁政府的组织机构，为政 府的尽职尽责带来美誉。”他相信该学科研究，可 以使政府的效率得以提升。之后威尔逊呼吁社会重 点考察了政府的绩效问题。 • 其次，威尔逊主要谈到的是行政与政治的关系。他 通过分析英、法、普等政府发展史，指出了美国有 必要发展独立的行政思路——即行政、政治两分法 （Politics-Administration Dichotomy ）。威尔逊 坚持认为，行政管理并非政治影响范畴；用于指导 管理事业的基本法律同样明显地不应凌驾于管理机 构之上。并且，他试图通过这种区分方式，使行政 管理者关注并承担其行为所导致的行政责任。
第二讲
公共部门管理理论研究的范式转移
库恩《科学革命的结构》范式的概念 一、传统公共行政 二、新公共行政 三、新公共管理
• 作为一个相对独立的研究领域或学科,公共部门 管理特别是政府管理研究形成于19世纪末20世 纪初。它的研究方向是1887年威尔逊(W. Wilson)在《行政之研究》一文中确定的,其相 对独立的学术框架的建立,以1926年怀特 (Leonard D. White)的《公共行政学研究导论》 和1927年威洛比(William F. Willoughby)的 《公共行政原理》这两本教科书的出版为标志。
泰 勒
弗雷德里克·温斯洛·泰勒是美国古典管理学家，科学管理 的创始人，被管理界誉为科学管理之父。泰勒在他的主要著 作《科学管理原理》中所阐述了科学管理理论，主要观点： ①科学管理的中心问题是提高劳动生产率。 ②挑选和培训第一流的工人。 ③要使工人掌握标准化的操作方法，标准化的工具、机器、材 料和工作环境。 ④采用刺激性的工资报酬制度激励工人努力工作。 ⑤劳资双方应变对立为合作，共同为提高劳动生产率努力。 ⑥把计划职能和执行职能分开，以科学工作方法取代经验工作 方法。 ⑦实行职能工长制，细化生产过程管理。 ⑧管理控制中实行例外原则，管理人员只对例外事项(重大事 项)保留处置权力。
威络比
• 《公共行政学原理》 • 侧重讨论公共管理中的财政与预算、物资 管理等方面的问题。
古利克和厄威克
• 《行政科学论文集》 • 将公共行政学的基本原则概括为著名的 “POSDCORB”,即计划(Planning)、组织 (Organizing)、人事(Staffing)、指挥 (Directing)、协调(Coordinating)、报告 (Reporting)和预算(Budgeting)七个原则 或原理。
• 公共行政学的思想基础奠定于19世纪末20世 纪初，是建立在政治-行政二分法和韦伯的科 层制理论的基础上的；其传统形成于20世纪 20-30年代，它的主导地位一直持续到20世 纪60年代。 • 传统公共行政将自己的研究对象主要集中于 行政组织或官僚体制上，以组织的内部取向， 注重机构、过程和程序以及行政原则的研究， 并以行政效率作为追求的最高目标。
法约尔
代表作：著作《工业管理和一般管理》、 《管理的一般原则》、《管理职能在事业经 营中的重要性》 主要贡献： （1）企业活动类别和人员能力结构 （2）管理的一般原则 （3）管理工作的五大要素
百度文库 怀 特
• 《行政学研究导论》 • 强调在一个日趋复杂与相互依赖的社会中 行政管理的重要性、讲求效率的必要性和 对行政管理进行科学研究的可能性和适应 性； • 将组织原理、人事行政、财务行政、行政 法规座位行政学的基本主题，形成了公共 行政学的基本理论框架。
公共管理涵义与特征
• 公共管理的客体是社会公共事务。 • 公共事务是指社会成员为保证社会生活正 常、有序进行而共同要求处理和实现的事 务。它涉及社会生活的所有方面，如维护 国家主权和领土完整、国家安全、社会秩 序，发展经济、教育、科技、文化、卫生、 体育事业，开展社会公共服务等 • 社会公共事务一般具有公益性、非盈利性 和规模性等特性。
马克斯•韦伯
• 代表作之一《社会组织与经济组织理论》 • 劳动分工、层级结构、对事不对人的原则是韦伯刻画的官 僚制度的三个最重要的特征。 ①在劳动分工基础上规定每个岗位的权力和责任，并把它制 度化。 ②建立有序的等级职位系统，并以制度形式巩固下来。 ③明确规定职位对人应有能力的要求。根据技术资格挑选组 织成员。 ④原则上所有人都服从制度规定，不是服从于某个人。 ⑤每个管理人员只负责特定的工作，拥有执行自己职能所必 要的权力，权力要受到严格的限制，服从有关章程和制度 的规定。 ⑥管理者的职业化。
公共管理涵义与特征
• 理解和把握公共管理的概念应注意四点： • 公共管理的主体是社会公共组织。 • 社会公共组织是指以实现社会公共利益为 目标，以提供社会公共产品和服务为基本 职能的社会组织。其特殊性就在于它的公 共性，这是区分社会公共组织和非公共组 织的标志。 • 社会公共组织包括政府组织和其他非政府 公共组织。
公共管理涵义与特征
公共管理具有下列特征： （1）公共管理基本上是一个整合的概念，是介于企业管理和公共行政之间 的“第三条道路”。公共管理在“什么”和“为何”层面上是沿袭公共 行政或公共政策，而在“如何”的层面上沿袭企业管理。 （2）公共管理是将私部门的管理手段运用于公共部门，但是并未改变公共 部门的主体性。 （3）公共管理注重与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政 策设计为焦点。任何公共事务的管理必须解决两大问题，内部或技术性 问题、外部或整合性问题。 （4）公共管理不完全等于“政府管理”，而意味着一种新的治理。 （5）公共管理强调价值调和和责任。 （6）公共管理关注和重视政府改革和再造。 （7）公共管理是一个科际整合的研究领域，从政治学、社会学、心理学、 经济学和管理学中借用了许多理论和方法。总之，现阶段公共管理的最 大挑战之一便是一方面建构理论，一方面兼顾实际。 另一种概括：管理主体多元化、管理导向市场化、公共服务社会化。
第一讲公共管理涵义与特 征
• 奥托、海蒂和沙夫里茨认为：公共管理是 公共行政或公共事务广大领域的一部分， 其可谓综合了公共行政的方案设计与组织 重建、政策与管理规划、经由预算制度进 行资源分配、财务管理、人力资源管理以 及各种方法与艺术。公共管理将公共行政 视为一门职业，将公共管理者视为职业的 实践者。公共管理关注那些能够将理念、 政策转化为行动规则的管理工具、技术、 知识和技巧。
公共管理涵义与特征
• 中国人民大学张成福教授认为，公共管理是以政府 为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用 政治以经济的、管理的、法律的方法，强化政府的 治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实 现公共的福祉与公共利益。公共管理作为公共行政 和公共事务广大领域的一个组成部分，其重点在于 将公共行政视为一门职业，而将公共管理者视为这 一职业的实践者。 • 中山大学王乐夫教授认为，公共管理是公共管理主 体为解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力 对公共事务施加管理的社会活动。
（一）传统公共行政 2、公共行政学的传统或信念 • 多采用制度或法理的研究方法； • 重点关注正式的政府组织机构；主张政治 与行政分开； • 致力于探讨行政管理的一般性原理； • 强调以效率为最高标准。
二、对传统行政管理理论的批评 与新公共行政运动 1、对传统公共行政的批判 • 第二次世界大战后,传统的公共行政学途径受 到了来自各个方面尤其是政治学行为主义的 批判。在这些批判者中有西蒙(Herbert A. Simon)、达尔(Robert A.Dahl)、阿普比 (Paul H. Appleby)、诺顿· 朗(Nor-ton E.Long)和沃尔多(Dwight Waldo)等。行为 主义革命从对体制(官僚机构)的研究转向对 政治行为的研究,使公共行政学失去了在政治 学中的中心地位。