中国金融监管的现状及对策

中国金融监管的现状及对策
中国金融监管的现状及对策
摘要:金融业因其具有特殊性质,是我国受监管最严厉的行业,这说明强化金融监管已成为我国建立完善的市场经济体系的当务之急。

金融监管同时也是世界各国面临的共同课题之一。

西方国家在长期的监管实践中,积累了不少有益的经验和技术,在此基础上,就完善我国金融监管体系的一系列问题进行了思考,并提出了自己的看法,希望有助于我们探索适合我国国情的金融监管之路。

关键词：金融监管金融体系监管体制
自20世纪90年代以来,世界上频繁爆发金融危机,使得各国政府和金融监管部门不得不改变金融监管的策略,将其监管的重点从合规性监管转向对金融风险的控制与预防从而增加金融体系的稳定性。

金融监管是现代市场经济国家管理经济活动的核心内容之一，在当今世界上，任何国家的经济与金融发展都离不开完备而有效的金融监管。

系统、完备的金融监管法律制度是现代市场经济体制中最基础性的框架制度之一。

随着我国社会主义市场经济体制建设的深入, 尤其是我国加入WTO后，金融作为现代经济的核心作用逐步得到认可和强化,金融监管工作在改革中也得到进一步发展与完善。

随着我国加入世贸组织,我国金融行业正面临金融全球化的现实。

如何正视目前我国金融监管存在的差距和问题,从金融业的长期稳定发展出发,深入研究建立既符合我国国情又适应现代化要求的金融监管体系,是目前我国迫切需要解决的问题。

一、中国金融监管发展的历史进程描述
（一）90年代之前，我国实行统一监管
改革开放前，中国人民银行负责金融监管，除依法接管官僚资本银行、取消外商银行在华特权外，主要任务是：整顿和改革私营金融业；打击投机活动，维护金融秩序。

在1978年改革开放后，工、农、中、建四大国有专业银行相继建立。

此时，中国证券市场尚未形成，而唯一的保险公司（中国人民保险公司）也是中国人民银行的下属性机构，四大专业银行与人保公司分工明确，不允许业务交叉经营。

中国人民银行金融监管的主要重点是：配合监督、检查四家国有专业银行执行国家金融政策、业务分工和规章制度情况，
并与金融投机和金融犯罪作斗争。

1983年9月，国务院决定：中国人民银行专门行使中央银行职能，集中力量进行金融宏观调控与管理，研究和制定金融方针政策。

1986年1月7日，国务院发布《中华人民共和国银行管理暂行条例》，提出中国人民银行依法对金融机构进行登记、核发经营许可证和办理年检，这是我国第一部有关金融监管的政策规定。

此时法律设立的金融监管体制表现为中央银行综合统一监管体制。

（二）1992年后，向分业监管过渡
1992年之后，中国金融机构迅速增多，证券市场、信托机构在起伏中发展，同时，银行业和保险业之间的竞争也不断加剧，尤其是出现了局部宏观金融失控和金融秩序混乱的状况，此时，金融分业监管的必要性逐渐凸显出来，金融监管体制逐渐进入了一个由混业监管向分业监管过渡的新阶段。

1992年l0月国务院决定，将证券监督管理职能从中国人民银行分离出来，成立中国证券监督管理委员会，依法对全国证券市场进行统一监管。

其目的是要建立一个强有力的专业监管机构
进行证券市场监管，以便及时发现和处理各种异常情况，有效防范和化解市场风险，推动证券市场的健康发展。

1993年12月25日，国务院公布的《关于金融体制改革的决定》，是分业监管体制形成的政策基础。

该《决定》提出，要转换中国人民银行的职能，强化金融监管，并对银行业、证券业、保险业实行分业管理。

1998年11月l8日成立的中国保险监督管理委员会是分业监管体制正式形成的标志。

至此，中国人民银行将对证券业务的监管和保险业务的监管权力分别移交至中国证监会和中国保监会，从而确立了现行金融监管“三分天下”的格局，分业监管体制适应了当时我国分业经营的金融体制结构。

（三）2003年后我国金融监管工作步入了一个新的历史时期2003年4月，十届全国人大一次会议批准，正式成立中国银行业监督管理委员会，履行原由中国人民银行履行的银行业监管职责，依法对银行、金融资产管理公司、信托投资公司以及其他存款类金融机构实施监督管理，形成银监会、证监会和保监会分工明确的分业监管体制，我国的
金融宏观调控和金融监管工作步入了一个新的
历史时期。

银监会接收了以前由人民银行行使的对金融机构的审批监管权利。

2003年12月，全国人大常委会对《中国人民银行法》和《商业银行法》进行修改，修改后的《中华人民共和国中国人民银行法》对人民银行的职责做了调整，取消了“按照规定审批、监督管理金融机构”和“按照规定监督管理金融市场”的职责规定，使中国人民银行的职责发生转变，其职能集中于货币政策和宏观风险调控，反映了我国金融监管体制的变化。

2004年9月18日，中国银监会、中国证监会和中国保监会三个金融行业监管部门召开了金
融监管第一次联席会议，通过了《三大金融机构金融监管分工合作备忘录》，坚持分业监管体制，规定了金融监管的五项指导原则，巩固了金融监管分业监管的体制。

随着经济形式的多样化发展，我国金融业逐渐体现出实行混业经营的需要。

2008年1月，中央政策研究室发文指出，我国金融领域正在考虑建立“大部门”。

2008年政府机构改革草案提出“一组建，五整合”，其中一个整合即为“人
民银行、银监会、证监会和保监会合并为国家金融业监管委员会”。

3月11日举行的十一届全国人大一次会议第四次全体会议，审议通过了国务院机构改革方案，然而本次大部制改革并没有涉及金融监管领域，我国仍坚持金融分业监管体制。

二、中国现行的金融监管体制存在的主要问题
（一）目前我国金融监管制度不完善
目前我国金融监管制度存在着多方面的缺陷，一方面：第一，我国在监管法规建设上还有待改进和完善。

主要问题，一是我国的监管法规多停留在定性方面，缺乏科学的定量管理，可操作性不强。

比如，银行仅按贷款总额(不按抵押贷款)的1％计提一般呆帐准备金，呆帐准备金的数额与不良贷款本息实际可能发生的数额没有直接的联系，致使银行大量的贷款损失不能得到及时确认。

二是配套法规不完备。

三是由于观念上和其他外部环境的制约，使得人民银行的监管执法大打折扣，严重影响了我国金融法规的权威性和央行的监管工作。

另一方面，我国商业银行的内控机制还不健全，有章不循、违章不究的现象比较突出，违规经营、帐外经营等问题严重，
给金融监管带来了很大障碍。

（二）监管人员的力量不足及基层监管人员的素质不高
一是监管人员的力量不足。

原来我国银行监管主要以“准人性管理”为主，而在市场经济体制下，要从单纯的“准人性管理”为主，转变为以“风险监管”为主要目标的全方位的综合监管。

目前在现场监管为主、非现场监管尚不健全的情况下，监管力量显得力不从心。

二是基层监管人员的素质与监管目标要求相比，有较大差距。

主要表现为知识准备不足、知识结构不合理、知识更新速度跟不上金融监管工作的步伐。

（三）我国现有的监管方式及手段不科学且效率低下
从实践来看，我国现有的监管方式还不是很科学、很有效。

首先，非现场监测与现场检查相互分离，各自为战，没有形成一个相互协调的有机整体和连续过程。

其次，许多检查都属于一次性、运动性、重复性和单兵作战式的检查，缺乏计划性、连续性和整体性，尚未实现规范化、程序化和制度化。

再次，非现场监测所需要的金融数据的及时性和准确性难以保证。

非现场监测的技术与手段也比较落后，难以保证非现场监测的科学性、及时性和准确性。

也难以对重点风险领
域进行及时、准确的识别和预警，风险监管以及现场检查的重点目标和范围也就难以确定。

最终难以实现以有限的监管资源投人，取得更明显的监管效果。

（四）监管机构内外关系不顺且缺乏有效的协调
监管机构内外关系不顺且缺乏有效的协调,主要表现在：首先,上下级监管部门的关系不顺。

一方面，上下级监管部门之间因目标不同而出现矛盾；另一方面，地方监管成为“被动的监管”。

其次,同一级监管部门之间缺乏明确的分工和有效的协调。

结果，政出多部，各自为政，造成重复监管，影响正常经营活动。

再次,作为监管机构的人民银行与其他部门的关系尚未完全理顺，独立性较差。

（五）金融监管方式落后于银行业务的发展
网络银行业务的开展对传统的金融监管方
式提出了挑战。

(1)银行网上业务的开展，使银行业务对象难以确定，习惯于集中管理的金融监管当局和监管制度开始变得难以适应。

网上金融交易的“虚拟化”，使银行业务失去了时间和地域的限制，交易对象变得难以明确，交易过程也更加不透明，因而监测也变得更加困难。

(2)银
行网上金融业务的开展使网上银行资金的大规模快速流动，而这往往使监管银行不能及时准确地了解其资产的实际情况，造成信息不对称，风险集中速度更快，风险形式变换更加频繁。

(3)网络银行金融服务的延伸，使金融业务的营业空间得以扩大，而金融监管范围也变得更广，现代金融监管体系中的现场监管在网络银行业务上变得无力，削弱了监管力度。

(4)网上银行业的无纸化，对金融监管者的非现场监管工作提出了挑战。

网络银行业务特有的无纸化操作特点，使交易不仅无凭证可查，而且一般设有密码，监管当局无法从中收集到足够的资料进行稽核审查。

同时，许多网上金融交易在进行后，其电子记录可以不留任何痕迹地加以修改，使确认该笔交易的过程复杂化，造成监管当局对银行业务难以核查，监管数据不能准确反映银行实际经营情况。

三、国外金融制度的发展分析
（一）美国的市场主导型金融制度及其演进
在整个19世纪，美国的金融系统都是高度分散的。

许多州采用自由银行系统，允许银行业自由进入，导致美国银行家数众多、平均规模偏小。

这一时期的银行体系有很多严重缺陷，（多
源自《国民银行法》），其中之一就是分层的银行结构加上准备金的集中使纽约市银行受到沉重的利润压力，同时，没有危机时创造额外货币和为最终贷款人提供危机资金的法律，这些缺陷虽然不算致命，但却使银行体系在金融恐慌中特别脆弱。

20世纪60年代以前，美国的金融系统由于“自由进入”导致过多的小银行的剧烈竞争，进而导致了高度的银行监管条例的出台。

而高度金融监管的结果是，又激发了银行业进行创新的强烈欲望，并诱导出市场主导型这种金融系统。

美国的金融创新可以分为三个时期：1965-1972年间花旗银行设计出一种“大额定期可转让存单”，以应付流动性证券的强烈需求，而不久证券业出现的“货币市场共同基金”，使这一创举发展成为一种体制性创新。

1973—1982年间两次大规模的石油冲击致使美国经历了和平时期最严重的通货膨胀。

1973年美元与黄金挂钩、各国货币与美元挂钩的布雷顿森林体系解体，使货币及通货膨胀问题成为美国经济金融理论界讨论的主要问题。

以弗里德曼为代表的货币主义的观点，成为金融理论界的主流。

货币主义认为，对需要自由竞争的市场进行过度地人为干
预，必然导致经济运行的低效率，只有还市场以本来面目才能遏制严重的通货膨胀。

因此，理论界竭力呼吁政府应该放松对银行的过度管制。

在政府1982年完全放松对储蓄利率上限的管制之前，银行进行了一系列的创新：开发出浮动利率抵押贷款和浮动票据，以使存贷款灵活性一致。

80年代后，美国一系列金融立法的基本立足点,都在于放松管制，消除银行业并购障碍，鼓励银行业进行有序的市场竞争。

此时出现了大量的“杠杆收购”，企业并购的规模日渐扩大，需更大的银行融资规模。

经济金融化程度的提高，金融资产迅速堆积和集中，一方面为银行业规模扩张提供了良好的环境诱因，另一方面促进了银行业的并购，因为小型银行是很难接受巨型金融资产。

1990年底，美国共有46个州颁布法令，允许其他州的银行持股公司收购本州的银行，打破了美国金融史上占统治地位的“单一银行制度”和“单一州原则”的限制，为银行业跨州并购开了绿灯。

此后美国国会又陆续颁布了促进银行并购的法令，正式宣告了限制美国银行业并购的、长达60多年的《1933年银行法》时代的终结。

此后的创新所要面对的环境是，银行业国际竞争
日益加剧，银行购并具有强大的外部动力。

在开放经济条件下，金融全球化将各国银行置于同一竞争的平台上，一国银行业内部竞争与国际银行业的外部竞争混合在一起，相互渗透、相互作用。

金融全球化带来的挑战，是包括美国在内的是每个国家银行业发展必须直接面对的问题。

从上面对美国金融系统演进过程的描述可以看到，作为市场主导型金融系统的代表，其资源的配置（从储蓄到投资的转化）主要由金融市场完成。

对美国的金融系统而言，金融市场比银行重要的多。

家庭的主要投资手段是投资于股票市场以获取收益，实现保值和增值；企业也主要依靠证券市场进行直接融资，与之相应，企业也一般采取市场式的外部公司治理结构，以此实现企业经理人员的监督和管理。

同时，银行的经营受到诸多的法律法规的制约，因此更多的仅仅是作为市场上的支付和结算的机构和普通的参与者。

在这样市场主导型金融系统中，不断会有新的金融产品应运而生适应经济发展的需要，而新兴产业的发展也能得到了较好的支持，因此，往往整个经济也走在世界经济的最前沿。

（二）德国金融系统的变迁及其特点
与美国不同，德国是沿着另外的路径演进的。

在很大程度上，德国的银行体制是追赶式工业化道路的产物。

1854年德国在工业革命后效仿法国巴黎银行成立了第一家动产银行。

19世纪70年代，俾斯麦统一德国后，实行集权统治，为发展工业，积极创建和发展大型银行，并促进了中央银行的建立和发展。

20世纪以后，德国工业的迅速集中引起了银行业的合并和互相参与，促进了银行业的急剧集中。

这一时期德国金融市场发展相对缓慢，金融交易萎缩，银行对德国经济发展起的作用也很小。

二战结束后，三大商业银行（德意志银行、德累斯顿银行、商业银行）被拆分成30个银行，并分别被限制在一个州的区域内开展业务活动。

50年代后被拆散的三大银行逐步合并，于1956年重新建立。

在60年代的经济增长过程中，三大银行的分支机构数由1957年的787个增加到1979年的3110个，而同期私人银行则由245家减少为89家。

与此形成鲜明对比的是，战后证券市场发展缓慢，公债市场的相对发达，而股票市场和债券市场则因为对内幕交易没有法律严格管制的原因而迟迟得不到长足发展。

以银行主导型的德国金融系统的突出特点是：全能化的银行占据很重要的地位，商业银行没有业务范围的限制而以全面地经营各种金融业务，为个人和企业所需提供了全套的服务；而市场的作用非常小，家庭很少直接参与市场交易，债券市场比股票市场更重要。

银行与工商业的紧密结合，一方面，参与工业资本投资并控制工商企业；另一方面，人事紧密结合，既互相在董事会和监事会等决策机构入驻重要人物。

特别是由于银行与工商业资本和人事结合，形成了以大银行为中心的几大银行财团。

90年代以来德国的资本市场取得了巨大的发展。

伴随着资本市场的扩大，金融中介的形态也发生了相对应的变化。

从机构的角度看，德国最大的商业银行德意志银行为了与美国的投资银行竞争，目前正逐步将零售业务转交给附属子公司，将自己持有的公司股票转交给附属资产管理公司，而德意志银行本身则逐步向专业化的投资银行转变。

从这个意义上说，德国的金融系统在融资市场化、证券化等方面，正在向美国的金融系统靠拢。

（三）日本金融系统的演进及其危机
日本和德国的金融系统常常被相提并论，这是因为同德国一样日本的金融系统也是一个比较典型的银行主导型的金融系统。

但事实上，两国的金融系统从历史发展和政府的作用上都有着显著的差别。

在日本，主银行制度是政府推进的结果，而在德国，开户行系统首先是在私营部门出现的日本作为银行主导型的金融系统的另一个代表，其金融系统由中央银行民间金融机构，政府政策性金融机构等组成，形成了以中央银行为领导以民间金融机构为主体、以政府政策性金融机构为补充的模式。

日本在引进西方的金融制度后，日本银行业的准入非常宽松，政府限制很少，但是随着日本经济发展和对外侵略战争的需要，政府日益直接介入金融系统，逐步形成了一个由银行为枢纽由中央控制的金融资源系统。

二次战后日本的金融系统，可以说是在“政府主导型”经济体制下，按照政府政策组织起来的具有机能分工的多层次的系统。

具体地说，以中央银行和战前的财阀系大银行为中心，形成了以全国性的都市银行和地方银行外加第二地方银行为主要组成部分的商业银行体系，分别为大企业和中小企业提供以
短期贷款为主的业务。

日本的三大银行在金融危机的深化过程中遭到崩溃，另一方面，日本型金融系统中，企业和金融机构此前由于没有受到来自外部的威胁和接管，相关各方易于达成一致意见而分担风险。

从这种意义上说，在追赶先进国家方面是比较适合的计划金融系统，这也正是日本最终发展成为银行主导型的金融系统的根本原因。

日本成了银行主导型金融系统的另一个代表，其突出的特点可以概括为主银行制和关系性融资。

在这样的体制下，一方面，日本有着高于其他发达国家储蓄率，银行（包括邮政储蓄）吸纳了绝大部分的储蓄，个人很少投资与股票市场。

另一方面，企业的内源融资很低，而外源主要依靠银行贷款。

企业也发行股票，但企业的股票主要为银行等法人持有，无法实现市场的外部监督功能。

在资源都花配置过程中，银行等中介机构居于主导地位，而市场的作用极为有限。

不过，到了20世纪80年代后，日本金融市场规模伴随着经济高速增长而日益扩大。

1900年后由行政当局代行来自外部的监督职能已开始变得迟钝，加之不存在来自资本市场的监督，银行和
依赖从银行借入资金的企业，其治理结构出现了真空状态，金融系统陷入了困境。

四、健全我国金融监管体制的对策建议
（一）提高监管机构的独立专业化水平并加强协作
保证银监会、证监会、保监会三大监管机构的独立性对提高我国金融监管的效率起着很重
要的作用。

《中华人民共和国银行业监督管理法》第五条就明确指出，“银行业监督管理机构及其从事监督管理工作的人员依法履行监督管
理职责，受法律保护。

地方政府、各级政府部门、社会团体和个人不得干涉。

”此外，从世界各国金融监管的实践来看，不论开展哪种模式的综合经营，其基础都是专门化经营。

因此，对我国而言，努力提高三大监管机构的专业化水平和监管能力是金融监管始终必须坚持的。

在中国目前的分立监管体制下，最为重要的任务之一就是建立不同形式的有效协调机制，这实际上已经是国际发展的趋势，同时也是现实的金融市场发展的要求。

具体来讲，银监会、证监会、保监会三大监管机构应积极加强协调与合作，利用已建立的金融监管联席会议制度，定期、不定期地就监管中一些重大问题进行协商，通过
多渠道获取对监管有用的信息，加强彼此之间的信息交流。

尤其是我国金融业即将全面对外开放，各大监管机构应对WTO 中金融服务贸易有关条款作深入研究，加强三大监管机构之间的协调监管能力和共同行动能力，使我国的金融监管体制既符合国际惯例，又有本国特点。

（二）建立健全我国金融监管法律法规体系并严格执法
第一、制定中央银行监管工作操作程序和办法。

目前应尽快制定金融机构监管相关条例，统一规范金融监管工作职责、标准，建立健全一整套金融机构监管的指标体系。

第二、完善主体法规。

当前虽然有了《人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《证券法》，但在工作中这些法律还涵盖不了各类金融机构，还急需出台有关信托法、城乡信用合作社管理等的法制法规。

第三、制定主体法的实施细则。

细则要增强可操作性，根据“分业经营、分业管理”的原则，区分不同的监管对象，对政策性银行、商业银行、非银行金融机构的经营恬动做出相应规定，规范有关业务的操作程序。

第四、加大金融法律、法规的宣传力度并严格执法。

不仅要让金融领域的每名职工都知法、懂法、守法，而且要向社会广。