城乡统筹理论的演进与展望7

收稿日期:2008-04-26

作者简介:刘荣增(1968-),男,河南南阳人,郑州大学区域经济研究所所长,教授、博士,美国伊利诺伊大学香槟分校访问学者,主要从事

城市与区域发展研究。基金项目:国家社会科学基金项目(06B J L028)、河南省社会科学规划项目(2006BJJ017)和河南省创新人才工程培养对象项目联合资助。

第41卷 第4期郑州大学学报(哲学社会科学版)

2008年7月

V o.l 41 N o .4J OU RNAL OF Z HENG Z HOU UN IVERS I TY Ju.l 2008

城乡统筹理论的演进与展望

刘荣增

(郑州大学区域经济研究所,河南郑州450001)

摘 要:城乡关系理论主要分为城乡不平衡发展理论和城乡统筹协调发展理论两大类型。城乡不平衡发展理论又分为城市偏向论和乡村偏向论。城市偏向论的理论支持是增长极理论和核心边缘理论等,乡村偏向论的理论支持主要是城市发展战略理论和选择性封闭空间理论等。早期的城乡协调理论,由于受到社会经济发展实力的影响,一般带有空想的色彩和理论上的指导意义。目前,我国整个社会经济发展的实力已经具备了城市反哺农村、工业反哺农业的实力和条件,在新时期和新形势下,城乡统筹的实质是城乡统筹规划与谋划,城乡统筹的内容至少应该包括城乡基础设施的统筹、城乡产业的统筹、城乡就业和社会保障的统筹等;城乡统筹发生的基本条件为人均GDP 2000美元;城乡统筹的目标具有多重性;不同区域、不同发展阶段城乡统筹应采取不同的发展模式,应从农业支持和保护体系、农民土地财产权和公共产品供给等为城乡统筹提供制度保证。

关键词:城市偏向论;乡村偏向论;城乡统筹;展望

中图分类号:F061.5 文献标识码:A 文章编号:1001-8204(2008)04-0063-05

城市和乡村作为区域发展的两大主体,二者的关系一直是国内外学者和政府决策者研究关注的重点和热点问题之一。不同学科学者从各自角度对这些问题进行了研究,产生了一系列的城乡发展理论。透视这些理论,基本上可以归结为两大类:城乡平衡发展论(城乡统筹或协调论)与城乡不平衡发展理论(城市偏向论或乡村偏向论)。

一、城乡不平衡发展论 城市偏向论与乡村偏向论

1.城市偏向论

20世纪50年代,对二元经济结构理论片面强调 城市 工业!的重要性而导致 农村 农业!的萎缩等不平衡发展问题的认识,促使了两类城乡发展理论流派的产生。一类是基于对刘易斯模型的反思而发展的乔根森模型和托达罗模型;另一类是以增长极和核心 边缘关系为代表的城乡空间极化发展理论模型。

基于对大多数发展中国家中经济增长首先集中于一个或数个中心城市的现实分析,区域规划领域中出现了一种城乡空间对立的观点。这种观点建立在空间极化和核心 边缘模型基础之上,最早由法国经济学家弗朗索瓦∀佩鲁于1950年提出,后经法国地理学家布德维尔、瑞典经济学家缪尔达尔、美国经济学家赫希

曼和弗里德曼等学者发展完善,形成了一种颇具影响力的区域发展理论 增长极理论[1]。该理论认为增长并非同时出现在所有地方,它以不同的强度出现于一些增长点或增长极上,然后通过不同的渠道向外扩散;并对整个经济产生不同的最终影响,城市作为一

个增长极,城乡之间的联系主要是通过要素从城市到乡村的流动来带动乡村地区的发展。由于增长极理论强调高效率,多数发展中国家在区域发展的早期阶段引入了这一理论。但由于增长极的极化周期较长,往往所期望的 涓滴效应!被强化集中的 极化效应!所取代,从而保持甚至扩大了城乡差距。

20世纪60年代中期,弗里德曼提出的核心 边缘理论认为,工业化和城乡经济发展在空间上并非均衡分布,而是集中在一个或少数几个地区,它的空间组织表现为二元结构[2]。最低层次的二元结构关系可理解为城乡关系。在发展的初期阶段,城乡空间二元化日趋明显,政府的干预作用以及区际人口迁移等因素将影响创新的扩散和资源配置的格局,最终使得核心与外围的界限逐渐消失。这种理论的规范价值对城乡发展规划者和决策者具有吸引力。然而,该理论并不回避核心地区的受益是以牺牲外围作为代价的事实,城乡联系作为全球权利链条的一环将使农村停留在贫

困和欠发达的状态。

这些理论都带有明显的城市偏向性。但是,由于发展中国家对高效率和经济增长的迫切追求以及对未来均衡发展的乐观期望,尽管对增长极的概念还存在争议,并且以往的诸多经验也表明这种政策未能达到预期效果,增长极概念仍不断出现在整个非洲大陆(包括亚洲)的规划文本中![3],从而促成了作为现代化中心的城市与落后的乡村这一二元结构的延续和强化。但也有学者对此提出了批评,20世纪70年代,迈克尔∀利普顿(M ichae l L i pton)认为对城市的偏向导致了乡村的贫穷!,农村地区的不平等也大部分归因于发展政策的城市偏向!,认为城乡关系的不平等是乡村贫困的根源[4]。

我国城乡关系在1949年新中国成立以前,主要表现形态是城市与乡村的差异和非均衡,突出表现为城市与乡村的二元分离和对立。新中国成立后,由于以工农联盟为基础的社会主义制度的建立,城乡在形式上确立了一种平等互助的新型关系,然而由于恶劣的国际环境和百废待兴的国内经济状况,国家采取了工业先导、城市偏向!的发展战略和挖乡补城、以农哺工!的资金积累模式。这一发展战略以追求经济快速增长为目标,将重点放在发展工业尤其是重工业和建设城市上,优先发展资金密集型而非劳动密集型产业。这样,城市和工业不仅难以吸纳日渐增长的剩余劳动力,而且强制性地建立了一套城乡隔离的户籍制度。而与之相配套的资金积累模式也是以农业支持工业、城市剥夺农村为特征,其实现形式主要是工农业产品剪刀差!。据统计,1952-1978年,国家通过剪刀差!从农业中隐蔽性地抽走了5823.74亿元的巨额资金,加上农业为国家缴纳的税收1044.38亿元,两项合计为6868.12亿元,约占农业所创造产值的18.5%[5]。而这时所建立的计划经济体制、人民公社体制和户籍制度等都是为现代工业体系最大限度地、便利地从农村汲取资源服务的。改革开放后,由于一系列主客观因素的制约,农业作为弱势产业、农民作为弱势群体所享受到的改革开放成果也一直很有限,传统的城乡关系基本上没有根本性的变动[6]。

2.乡村偏向论

城市偏向!理论的提出引发了对自下而上发展战略的探索。弗里德曼和道格拉斯首次提出了乡村城市发展战略[7]。这一战略主张通过在地方层面上与城市发展相关联,乡村的发展才可能取得最好的效果;城镇应作为非农业和行政管理功能的主要场所而不是作为一个增长极,行政区是适当的发展单位。

20世纪80年代,受依附论理论和新马克思主义发展思潮的影响[8],施特尔和泰勒提出了自下而上的选择性空间封闭!(select i ve spatial closure)发展理论。他们反对自上而下!的发展模式,而提倡自下而上!的发展模式,这种发展一般以农村为中心,以各地的自然、人文和制度、资源最大利用为基础,以满足当地居民的基本需要为首要目标。为了使这种自下而上的发展道路成功,需要在四个领域内保持平衡关系:(1)政治上应给予农村地区更高程度的自主权,使得政治权力自城市向农村单向流动得到改变;(2)调整全国的价格体系,使之有利于农村的发展和农业产品的生产;

(3)鼓励农村的经济活动超过当地需求以便形成更多的出口;(4)不仅在城乡之间,而且在农村的村镇之间也应建设交通、通讯网络。这种自下而上的选择性空间封闭!发展模式虽认识到了自上而下发展导致城市掠夺农村、农村不断贫困!的一面,但却忽略了城市对农村的辐射带动作用,走向了城乡发展的另一个极端

[9](P464-468)。

二、城乡平衡发展理论 城乡统筹(协调)论

1.城乡统筹论的萌芽

自工业革命以来,西欧资本主义的发展,引起了生态危机、社会危机、道德危机、精神危机和价值危机[10](P83-85)。基于对当时社会经济发展中各种问题的深刻认识,西方早期的许多流派都是主张实施城乡平衡发展的。以圣西门、傅里叶和欧文为代表的空想社会主义学说中已经包含了城乡一体发展的原始构想。如圣西门的城乡社会平等观[11],傅立叶的法郎吉!与和谐社会![12],欧文的理性的社会制度!与共产主义新村![13]等,都从不同侧面体现了城乡协调的构想。西方早期城市理论学者也相当重视城乡一体发展,城市规划理论的重要奠基人霍华德明确提出了要建设兼有城市和乡村优点的理想城市,即田园城市!,田园城市实质上是城和乡的结合体[14]。城市学家刘易斯∀芒福德从保护人居系统中的自然环境出发,提出城乡关联发展的重要性,明确指出:城与乡,不能截然分开;城与乡,同等重要;城与乡,应当有机结合在一起。![15]马克思主义经典作家从历史和社会制度角度揭示了城市和农村的相互关系,认为城乡关系是社会经济生活中影响全局的关键环节,随着社会经济的发展,从城乡对立走向城乡融合是城乡关系发展的必然,并指出城乡对立的消灭并不是一蹴而就的,达到城乡融合需要一个漫长的社会历史过程[17](P29-31)。

2.城乡统筹论的发展

城市偏向论和乡村偏向论的发展实践证明,城市与乡村作为区域经济系统的一个整体是不可分割的,短期的偏向可能在某些方面效率!明显,但从长远和整体看,二者的统筹、协调发展才是最终目标。因此,一些学者开始重新审视城乡联系的观点。如朗迪勒里提出了次级城市发展战略![18],他认为,城市的规模等级是决定发展政策成功与否的关键。因此,他认为发展中国家政府要获得社会和区域两方面的全面发