015、基于“五分”体系的村庄布点规划——以高淳为例

基于“五分”体系的村庄布点规划
——以高淳为例1
王兴平徐嘉勃赵立元
摘要:随着“新型城镇化”、“美丽乡村”等战略的推进，乡村在文化、生态等各方面的多重价值开始受到与日俱增的关注。

村庄布点规划作为指导乡村地区发展建设的重要工具和区域规划的重要分支，逐渐成为城乡规划中比较活跃的类型。

然而，既往的村庄布点规划大多以城镇的理念看待乡村，以城镇体系的模式规划村庄居民点体系，或就乡村论乡村，忽视了乡村地区在城乡统筹发展中所具有的独特价值和多样性，导致了规划失效。

本文立足新型城镇化对乡村的新认识，探索提出一套基于乡村特点、因地制宜、统筹兼顾乡村多方面发展的村庄布点规划方法，其核心是“五分”的规划引导和控制体系。

“五分”体系具体是指分片区引导居民点体系构建、分等级配套公共服务设施、分类别控制村庄发展方向、分形态优化村庄空间品质、分时序进行有重点的村庄归并整理与布点。

该方法在中国农村配套改革试验区——南京市高淳区的农村新社区布点规划中进行了系统应用，并取得了良好的效果和各方好评。

关键词：村庄规划；新型城镇化；新社区规划；农村居民点。

1、引言
随着新型城镇化战略上升为国家战略及《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》的出台，城乡分割、城市主导的传统城镇化路径进一步向以城乡统筹、节约集约、公平共享等为主要特征的新型城镇化道路转变。

各地为落实相关目标、加快城乡一体化发展进程，开展了形式、内容各异的村庄布点规划，但是从实施效果来看，既有的村庄布点规划大多重“撤并”而轻“布点”，有些甚至根本未能落实，对村庄居民点体系的建设指导作用甚微。

既有的村庄布点规划大致可以归结为三种类型：其一是偏向定性描述的指引性方法，规划成果常体现为针对规划地区整体特征分异的分区建设策略；其二是偏向定量分析的操作性方法，规划成果通常为基于自然要素、社会经济条件等进行量化分析的现有农村居民点去留方向指引；其三则是将上述两种方式予以结合，在一定的定性分类基础上，对单个居民点的建设潜力进行进一步论证，从而得到最终的布点方案。

上述三种方式作为上一轮村庄布点规划的实践探索成果，虽然初步建立了村庄布点规划的基本框架，实现了从无到有的跨越，但是，这些方法都是从城市的角度解读乡村，用城镇体系规划的模式进行乡村居民点体系规划，1江苏省村庄布点规划试点项目南京市高淳区新社区布点规划（2013-2030年）项目核心成果
住建部软科学研究课题大都市边缘区村庄集约型建设模式研究（编号2010-R2-4）
并以村庄的撤并、整合和牺牲乡村建设用地换取城市用地指标为主要目的，通过村庄的收缩助推城镇的扩张。

这种忽视了乡村独特性和乡村发展内在需求的规划方法，不符合乡村地区与生俱来的多样、多元、有机自发特征，因而规划的效果也大打折扣，并在一定程度上催生了“乡村病”的出现。

新型城镇化阶段，城乡关系由对立走向协调、平衡，随着“城市病”的蔓延，乡村的生态、文化和安全价值更加受到重视，乡村的“乡村性”也得到更多关注，一种能够体现和引导乡村有序、有机、多样化和特色化发展的新型规划体系亟待构建。

从乡村发展建设的功能、空间、设施、特色和时序等关键要素的引导出发，本文提出村庄布点规划“五分”体系，通过“分区引导，分级配置，分类控制，分形优化，分期实施”，构建一种与传统城镇体系规划整齐划一、等级控制不同的因地制宜、差别化引导乡村居民点布局的规划方法，并将村庄布点规划视作为与城镇体系规划地位平等的区域规划的一种类型和一个专项。

高淳是国家农村综合配套改革的实验区，作为南京乃至长三角地区乡村底蕴深厚且地域特征鲜明的乡村地域，正处于城镇化推进的转折时期，其村庄布点规划对于保持和发挥乡村价值、特色，建设美丽高淳具有重要意义。

本文以高淳为具体案例，尝试和展示“五分”体系的村庄布点规划技术路线。

2、高淳村庄发展特征与问题
高淳区位于南京最南多省市交界的地带，至2012年底，全区村庄居民点建设用地占同
时期城乡建设用地总量的61.9%，自然村密度达177个/百平方公里。

由于自然条件差异大，乡村地区的建设密度、村庄规模、形态等都呈现出多样的面貌，形成了富有地方特色的村庄肌理。

与长三角众多乡村地区一样，高淳自然环境优越，乡村特色经济发达，减少了本地乡村居民的流出，增加了当地的置业需求，近年来本地乡村居民城乡双重置业的比例逐年升高，建设管控压力与日俱增。

与此同时，大量钟摆式城乡“双栖人口”也为城乡规划特别是公共服务设施的配置带来了挑战。

现行的村庄发展建设指导依据是2005年编制的《高淳镇村布局规划》
，该规划虽然对乡村建设和公
图 1 高淳区区位图Figure 1 The l ocation of Gaochun
共设施的布点起到一定的指导作用，但是，由于规划的主要目的是缩减村庄置换城市用地指标，在资金约束明显、农村土地与住房不断增值的情况下，这一目标不仅违背了新时期城乡平等的价值观，也与村民的切身利益不符，故而难以推进；另一方面，标准化的终极蓝图式规划既抹灭了乡村的多样性，也使大量村庄长期滞留在终极目标实现前的过渡期，公共服务水平长期难以提升，只能被动等待生活条件的改善。

针对上述问题，在村庄布点规划中首先要明确的即是对乡村价值的准确判断和深入解读。

类似高淳这样乡村本底深厚，农业及农产品极富特色而村办工业相对落后的江南地区，乡村地区的价值主体更加多元而复杂，应当采取一种非传统的城镇化路径和尊重乡村地区内在需求的村庄布点规划方法。

3、村庄布点规划“五分”体系建构
基于高淳地形地貌丰富、现状村庄多、乡村人口多、乡村经济特色显著等特征，村庄布点规划采用一种综合多要素，从分区、分类、分级、分形到分期的多维度村庄评价、遴选、布局、实施体系，简称村庄布点规划的“五分”体系。

体系建构以自然条件、经济发展、人口规模及村庄建设强度为主导，综合考虑上位规划、交通联系、村庄整治及旅游资源等因素的影响，在构建合理村庄居民点体系的同时，实现现状村庄科学、有序地整合。

图 2 村庄布点规划“五分”体系
Figure 2 The five-distinguishing system
图 3 布点要素之间的相互关系
Figure 3 The relationship between different el ements 其中，“分区”作为综合性、基础性策略，包括了建设适宜性分区、建设管控分区及发展引导分区三个方面，分别依据自然建设条件、村庄现状建设强度及居民点体系组织特点，在整个乡村地区划分不同策略的引导区，作为制定村庄撤并力度、方式及规划组织居民点体系的依据；“分级”则主要考虑公共服务设施的服务半径及配套标准等因素，划定一级新社
区与二级新社区两个公共服务配套单元；“分类”主要依据村庄特色资源、经济基础对其未来发展方向做出引导，相应制定差别化的建设标准；“分形”主要针对现有的村庄斑块特征，对分散型、集中型两类村庄制定不同的空间优化策略，实现土地集约节约利用，形成特色各异、契合自然的村庄空间形态；最后，针对村庄数量多、利益多元等现实问题，特别制定了村庄撤并及公共服务设施配套的分期实施计划。

4、“五分”体系下的村庄布点规划
村庄布点规划的“五分”体系从乡村地区的宏观发展条件出发，统筹城乡资源，突出乡村特质，涵盖了乡村地区生产、生活、空间组织等各个方面，同时对规划的落地实施指明时序，是一个多维度指导村庄规划建设的方法体系。

4.1“分区”引导居民点体系构建
4.1.1乡村地区建设适宜性分区
高淳水系丰富，自然环境优越，为了保证居民点建设的安全性并将人为建设对自然环境的影响降到最低，建设适宜性
分区主要从地形适宜性、灾害
潜在危险性、农地保护重要性
及生态重要性等几个要素出
发划分，以村庄居民点建设潜
力大小为参照，将各要素影响
下的适宜性分区分别分为三
类，同时为便于指导建设，将
各类要素评估结果按行政村
边界进行调整、简化，并将规
划中心城区范围作为特殊分区处理，最后综合四项单因子评价结果将全区建设适宜性按由高至低分为I 级、II 级、III 级三个级别。

图 4 综合建设适宜性分区 Figure 4 The comprehensive suitability zoning of rural area
4.1.2乡村地区建设管控分区
乡村地区土地整理虽然因为在实施过程中盲目操作而饱受诟病，但其确是乡村地区实现节约集约发展目标的直接途径。

但是盲目大量撤并村庄不仅难
以实现，更会使乡村特色价值迅
速消亡，因此科学评估土地整理
潜力，制定节制的、差别化的土
地整理策略，是村庄布点规划的
一项基础性工作。

为此，以村庄
整体开发强度2及现状人均村庄
建设用地为主要评价指标，对全
区行政村的现状建设特征进行
分类。

根据2012年底村庄建设
用地情况统计，依照国家人均村
庄建设用地标准及村庄开发强度均值，将所有村庄分为粗放建设型、过度建设型、适度建设型、建设饱和型、未充分建设型及过度集中型6类。

表 1 不同土地整理潜力村庄数统计
Tabl e 1 Statistic of different l evel of land consolidation potential
*注：村庄个数不包括规划中心城区内行政村。

在建设适宜性分区的基础上，综合土地整理潜力分区，得到村庄撤并策略分区:
2村庄开发强度=村庄建设用地面积/村庄建设可利用面积总和；
村庄建设可利用面积总和=行政村辖区面积—（耕地面积+水面面积）
3 土地整理潜力评判标准以超过人均标准的程度来衡量，超出越多则潜力越大。

图 5 村庄建设强度及人均建设用地面积分布（统计单位：行政村） Figure 5 The construction intensity and per capita area of construction land (Statistical unit: incorporated village) 注：图中统计结果包含了规划中心城区内未改为社区的行政村
图 6 建设适宜性与现状建设强度关系矩阵
Figure 6 The matrix based on the rel ationship between
construction suitability and intensity
图 7 村庄撤并策略分区 Figure 7 Partition based on different merging strategies
I-优化区：建设适宜性高，土地整理潜力较大的地区。

以自然村的行政管辖权合并为主，优化管辖边界与设施服务边界的关系，建设用地不进行大幅减少，用地适度集约，重点提升乡村公共服务设施水平。

II-拓展区：建设适宜性高，土地整理潜力较小的地区。

可作为规划新社区拓展的主要后备用地。

III-整合区：建设适宜性中等及建设适宜性低且土地整理潜力小的地区。

采用用地削减与设施优化相结合的方式改善现状部分村庄建设粗放及设施落后的问题。

IV-撤并区：建设适宜性较低，土地整理潜力较大的地区，是村庄撤并和村庄建设用地缩减的主要地区。

总体而言，有限的村庄撤并并非以建设用地指标的置换为动力，而是以最终的居民点体系优化和公共服务水平的提升为首要目的。

4.1.3乡村地区发展引导分区
高淳自然地形可明显划分为水网圩区、丘陵山区及平原地区3种，在不同的自然条件下，村庄体系在长期自发建设中呈现
出了不同的组织特征：圩区由于
建设空间有限，道路、住宅都沿
圩堤延伸，形成一种线性联系的、
较为均质的居民点体系；丘陵山
区村庄常环绕山脚散布，多形成
单向放射的居民点体系；平原地
区建设受限较少，村庄形成一种 图 8 村庄体系构建引导分区 Figure 8 Partition based on different village hierarchical pattern
趋近于均质网络的组织方式。

在规划中基于现状组织方式的不同，对居民点等级体系构建给予差别化的分区引导。

表 2 不同地区乡村居民点体系组织方式差异
Tabl e 2 Different village hierarchical pattern in different nature area
针对管辖边界与建设边界错位、设施重复建设或覆盖不全等问题，规划分别通过行政管辖边界（主要为行政村边界）调整及公共服务设施统筹两个途径予以解决，以合理的行政管辖半径、设施服务半径及农业生产半径作为基本依据，从不同切入点进行居民点体系的优化：水网圩区重点加强沿河村庄带之间的纵向交通联系，改善村庄的对外交通条件，减少连续建设地区的行政辖区划分，促使原有的线性均质居民点体系向点轴体系转变；丘陵山区原则上对现有小村庄进行适当的合并，鼓励西部近城地区与中心城区共享公共服务设施，在原有的环山单向放射居民点体系基础上，进一步优化村庄体系结构，形成环山多维放射、便捷联系的村庄体系；平原地区离中心城区距离最远，适当撤并村庄，使原有的均质化网络向极核网络转变，使一些区位、交通条件良好、有一定经济基础的大型村庄向集镇型社区升级，作为较大范围内乡村地区的综合服务中心和中心城区的功能补充。

4.2“分级”配套公共服务设施
为了提升乡村地区公共服务水平及效率，推进城乡基本公共服务均等化进程，根据《南京市乡村地区基本公共服务设施配套标准规划指引（2011）》，综合考虑公共设施的服务半径、交通可达性等因素，划定两级公共服务设施配置单元：二级社区按“基本标准”配置公共服务设施，服务300—1000人（100—300户），服务半径500米左右，包括文化、卫生、村委会、社区服务中心、健身、商业等设施及托儿所；一级社区服务1000—5000人（约300—
1500户），服务半径1000米左右，在基本标准的基
础上增加幼儿园、小学等基础教育设施及养老设
施，同时突出服务设施的综合性及服务半径、辐射
人口的提升；另外，除了两类在乡村地区实行的公
共设施配建标准外，对于一些乡村地区非日常必需
的公共服务功能，则以中心城区及各镇区作为承载
主体，这样既保证了公共服务设施的高效利用，又
保证了设施功能体系的完整性，形成“二级保障，
一级提升，城镇补充”的层级分明、城乡全覆盖的
公共服务设施体系。

表 3 新社区分级标准
Tabl e 3 Grad es of new-planned rural community
4.3“分类”控制村庄发展方向
根据村庄现有的资源特征及未来发展潜力，按照主导职能将规划新社区分为3类：综合型、特色型和一般型。

综合型新社区规模上对应一级社区，以被撤并乡镇驻地及大型村庄为基础，职能较为全面，承担一定乡村地域范围内的综合服务中心职能；一般型新社区规模上对应二级社区，职能相对单一，主要满足乡村居民的日常居住、基本公共服务功能；特色型新社区是一些具有独特资源的村庄组成的新社区，规模上基本与二级社区一致，除满足常住人口的基本需求外，特别承担了乡村旅游服务和特色乡村产业培育的职能。

表 4 村庄主导职能分类
Tabl e 4 Classification of new-planned rural community
图 9 公共服务设施分级体系 Figure 9 The public service facilities system
相应地，综合型新社区不仅功能上与城镇最为相近，同时也是建设最为集约的乡村居民点，在保证乡村居民适宜居住条件的前提下，尽量改变现状粗放的建设方式，控制新增建设用地的规模及选址，鼓励改造或原址翻新老旧住宅；一般型新社区量大面广，所涉村庄现状人均建设用地面积远超国家标准上限，短时期内难以全部规整，因此限定人均建设用地指标缩减到150平方米，远景再进一步集约；特色型新社区考虑到乡村旅游服务经营性用地的需求，以及特色乡村产业所需要的生产、加工、交易及相应设施等用地需求，不设人均建设用地上限指标，鼓励特色型新社区的资源合理利用及产业发展。

4.4“分形”优化村庄空间质量
与方格路网限定的规则街区不同，乡村地区的居民点建设长期以来都处于自发状态，使得村庄居民点呈现出自由、多样、与自然要素高度相关的形态特征，体现了村民对不同自然条件的适应结果。

依据乡村居民点集聚程度及规模，总体上可将现有居民点形态概括为集中型与分散型两种，依据具体形态的不同，又可将其进一步细分。

（1）集中型
1) 团块状，多分布于城镇区周边，甚至已融入城镇区，由多个自然村多方向拓展、连片建设形成，人口集聚程度较高，村庄建设已较为成熟，可作为一个或多个街区融入未来的城镇路网。

2) 带状，村庄建设沿有限的圩堤空间展开，众多自然村沿圩堤带形绵延，形成连续建设的大型村庄连绵带，交通完全依赖沿圩堤的道路进行疏解，改善对外交通条件是该类村庄面临的首要问题；
3) 不规则状，村庄建设与自然要素交错，环境宜人，适宜居住，在用地条件允许的情况下，可适当扩大用地规模，自然资源突出的还可发展乡村旅游产业；
（2）分散型
1) 散点状，村庄斑块均质散布，平均规模较小，由于分散程度过高，基础设施建设成本高，成为公共设施配置和近年村庄整治的盲区，规划适当减少村庄数量，将人口规模过小又远离交通线路的村庄予以迁并，提升公共服务设施的使用效率；
2) 聚点状，村庄斑块沿某一要素如河流、公路等呈现规律性散布，原有的区位较好、规模较大的村庄可作为未迁入城镇村庄的主要集中方向。

表 5 不同空间形态村庄空间优化策略
Tabl e 5 Different shapes of rural settl ements and their distribution
城、镇区周边西部河流沿线西部水网交错区东部大部分地区胥河沿线
4.5“分期”实施村庄整合与设施配套
中国南方地区的村庄普遍较为密集，无论是村庄的整合还是设施配套，都难以在短时期内一次性完成，为此，提出一个合理的分期行动计划，对于保障村庄布点规划的实施具有重要的作用。

本文所采用的近中远期分期依据综合考虑总体规划的城镇区近远期建设范围、村庄所处的建设适宜性分区及国家和地方性的乡村发展要求和规划，如万顷良田工程、美丽乡村规划等。

依照外部要求与内部条件的紧迫性和可实施性，近期（至2015年末）主要规整总体规划中心城区近期建设范围内和万顷良田工程范围内的村庄，以及部分潜在灾害威胁较高、人口不足200人的村庄；中期（至2020年末）则主要优化城镇规划区范围内的剩余村庄及退圩还湖等重大工程范围内的村庄，同时以规划期末理想的居民点体系为参考适当归并一些零星的小村庄；远期（至2030年末）则以剩余村庄的整合为主，优化乡村居民点体系的结构。

在此过程中，紧密结合公共服务设施建设进程，有序开展村庄整治工作，特别是针对远期才予以撤并的村庄，要做好其公共服务设施过渡措施。

5、结语
“五分”体系为核心的村庄布点规划方法，采用从宏观分区到中观分类、分级，再到微观分形，直至指导实施的分期行动计划，充分解读了乡村地区的多样性与独特价值，以及乡村地区在城乡统筹发展中的重要作用和内在需求，在应用过程中取得了地方政府及当地村民的良好反馈。

当然，由于基础资料及人力、物力的限制，一些数据的获取只能通过地方或村民的口头反馈或问卷调查，虽然使研究更接近村民的真实意愿，但也使部分基础数据的真实
性和准确性受到影响；此外，由于细化到自然村的地形边界未能获取，部分研究只深入到行政村一级，难免使一些自然村的个性特征被行政村的共性所取代，这些都值得在后续的研究中进一步加强。

参考文献
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[2]李立.乡村聚落：形态、类型与演变——以江南地区为例[M].南京：东南大学出版社，2007.
[3]郁海文，陈晨，赵民.新型农村社区建设的规划研究——以中原某市农村地区为例[J].城市规划学刊，2014（2）：87-93.
作者简介：王兴平，教授博士生导师，东南大学建筑学院；
徐嘉勃，硕士研究生，东南大学建筑学院；
赵立元，博士研究生，东南大学建筑学院。