015、基于“五分”体系的村庄布点规划——以高淳为例

基于“五分”体系的村庄布点规划

——以高淳为例1

王兴平徐嘉勃赵立元

摘要:随着“新型城镇化”、“美丽乡村”等战略的推进，乡村在文化、生态等各方面的多重价值开始受到与日俱增的关注。村庄布点规划作为指导乡村地区发展建设的重要工具和区域规划的重要分支，逐渐成为城乡规划中比较活跃的类型。然而，既往的村庄布点规划大多以城镇的理念看待乡村，以城镇体系的模式规划村庄居民点体系，或就乡村论乡村，忽视了乡村地区在城乡统筹发展中所具有的独特价值和多样性，导致了规划失效。本文立足新型城镇化对乡村的新认识，探索提出一套基于乡村特点、因地制宜、统筹兼顾乡村多方面发展的村庄布点规划方法，其核心是“五分”的规划引导和控制体系。“五分”体系具体是指分片区引导居民点体系构建、分等级配套公共服务设施、分类别控制村庄发展方向、分形态优化村庄空间品质、分时序进行有重点的村庄归并整理与布点。该方法在中国农村配套改革试验区——南京市高淳区的农村新社区布点规划中进行了系统应用，并取得了良好的效果和各方好评。

关键词：村庄规划；新型城镇化；新社区规划；农村居民点。

1、引言

随着新型城镇化战略上升为国家战略及《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》的出台，城乡分割、城市主导的传统城镇化路径进一步向以城乡统筹、节约集约、公平共享等为主要特征的新型城镇化道路转变。各地为落实相关目标、加快城乡一体化发展进程，开展了形式、内容各异的村庄布点规划，但是从实施效果来看，既有的村庄布点规划大多重“撤并”而轻“布点”，有些甚至根本未能落实，对村庄居民点体系的建设指导作用甚微。

既有的村庄布点规划大致可以归结为三种类型：其一是偏向定性描述的指引性方法，规划成果常体现为针对规划地区整体特征分异的分区建设策略；其二是偏向定量分析的操作性方法，规划成果通常为基于自然要素、社会经济条件等进行量化分析的现有农村居民点去留方向指引；其三则是将上述两种方式予以结合，在一定的定性分类基础上，对单个居民点的建设潜力进行进一步论证，从而得到最终的布点方案。上述三种方式作为上一轮村庄布点规划的实践探索成果，虽然初步建立了村庄布点规划的基本框架，实现了从无到有的跨越，但是，这些方法都是从城市的角度解读乡村，用城镇体系规划的模式进行乡村居民点体系规划，1江苏省村庄布点规划试点项目南京市高淳区新社区布点规划（2013-2030年）项目核心成果

住建部软科学研究课题大都市边缘区村庄集约型建设模式研究（编号2010-R2-4）

并以村庄的撤并、整合和牺牲乡村建设用地换取城市用地指标为主要目的，通过村庄的收缩助推城镇的扩张。这种忽视了乡村独特性和乡村发展内在需求的规划方法，不符合乡村地区与生俱来的多样、多元、有机自发特征，因而规划的效果也大打折扣，并在一定程度上催生了“乡村病”的出现。

新型城镇化阶段，城乡关系由对立走向协调、平衡，随着“城市病”的蔓延，乡村的生态、文化和安全价值更加受到重视，乡村的“乡村性”也得到更多关注，一种能够体现和引导乡村有序、有机、多样化和特色化发展的新型规划体系亟待构建。从乡村发展建设的功能、空间、设施、特色和时序等关键要素的引导出发，本文提出村庄布点规划“五分”体系，通过“分区引导，分级配置，分类控制，分形优化，分期实施”，构建一种与传统城镇体系规划整齐划一、等级控制不同的因地制宜、差别化引导乡村居民点布局的规划方法，并将村庄布点规划视作为与城镇体系规划地位平等的区域规划的一种类型和一个专项。

高淳是国家农村综合配套改革的实验区，作为南京乃至长三角地区乡村底蕴深厚且地域特征鲜明的乡村地域，正处于城镇化推进的转折时期，其村庄布点规划对于保持和发挥乡村价值、特色，建设美丽高淳具有重要意义。本文以高淳为具体案例，尝试和展示“五分”体系的村庄布点规划技术路线。

2、高淳村庄发展特征与问题

高淳区位于南京最南多省市交界的地带，至2012年底，全区村庄居民点建设用地占同

时期城乡建设用地总量的61.9%，自然村密度达177个/百平方公里。由于自然条件差异大，乡村地区的建设密度、村庄规模、形态等都呈现出多样的面貌，形成了富有地方特色的村庄肌理。与长三角众多乡村地区一样，高淳自然环境优越，乡村特色经济发达，减少了本地乡村居民的流出，增加了当地的置业需求，近年来本地乡村居民城乡双重置业的比例逐年升高，建设管控压力与日俱增。与此同时，大量钟摆式城乡“双栖人口”也为城乡规划特别是公共服务设施的配置带来了挑战。

现行的村庄发展建设指导依据是2005年编制的《高淳镇村布局规划》

，该规划虽然对乡村建设和公

图 1 高淳区区位图Figure 1 The l ocation of Gaochun

共设施的布点起到一定的指导作用，但是，由于规划的主要目的是缩减村庄置换城市用地指标，在资金约束明显、农村土地与住房不断增值的情况下，这一目标不仅违背了新时期城乡平等的价值观，也与村民的切身利益不符，故而难以推进；另一方面，标准化的终极蓝图式规划既抹灭了乡村的多样性，也使大量村庄长期滞留在终极目标实现前的过渡期，公共服务水平长期难以提升，只能被动等待生活条件的改善。

针对上述问题，在村庄布点规划中首先要明确的即是对乡村价值的准确判断和深入解读。类似高淳这样乡村本底深厚，农业及农产品极富特色而村办工业相对落后的江南地区，乡村地区的价值主体更加多元而复杂，应当采取一种非传统的城镇化路径和尊重乡村地区内在需求的村庄布点规划方法。

3、村庄布点规划“五分”体系建构

基于高淳地形地貌丰富、现状村庄多、乡村人口多、乡村经济特色显著等特征，村庄布点规划采用一种综合多要素，从分区、分类、分级、分形到分期的多维度村庄评价、遴选、布局、实施体系，简称村庄布点规划的“五分”体系。体系建构以自然条件、经济发展、人口规模及村庄建设强度为主导，综合考虑上位规划、交通联系、村庄整治及旅游资源等因素的影响，在构建合理村庄居民点体系的同时，实现现状村庄科学、有序地整合。

图 2 村庄布点规划“五分”体系

Figure 2 The five-distinguishing system

图 3 布点要素之间的相互关系

Figure 3 The relationship between different el ements 其中，“分区”作为综合性、基础性策略，包括了建设适宜性分区、建设管控分区及发展引导分区三个方面，分别依据自然建设条件、村庄现状建设强度及居民点体系组织特点，在整个乡村地区划分不同策略的引导区，作为制定村庄撤并力度、方式及规划组织居民点体系的依据；“分级”则主要考虑公共服务设施的服务半径及配套标准等因素，划定一级新社