浙江省排污权交易及其制度构建探讨

浙江省排污权交易及其制度构建探讨

[摘要]排污权交易是近年来有效控制环境的一种新兴手段，它能够以较低的经济成本解决日渐突出的环境问题。目前，浙江省的排污权交易体系已经逐步建立并发展起来。然而在实践过程中，其仍面临着许多难以突破的障碍。文章拟围绕排污权交易制度所面临的困境展开讨论，并提出相应的解决路径，以期对该制度的构建与完善有所帮助。

[关键词]排污权；交易；浙江省

随着“十二五”环境保护规划的发布，国家逐步意识到环境问题，更加注重了环境保护，加大环境保护的力度，发展环境保护事业，由此来缓解经济增长带来的环境污染问题。与此同时，排污权交易制度作为一种利用市场进行环境规制的手段，也受到了越来越多人的关注。

一、浙江省排污权交易现行制度分析

排污权交易是典型的利用市场手段治理污染的模式，只有在市场机制比较发达的地区才能够实现。浙江省一直是国家经济强省，市场经济制度较为完善。因此，充分发挥浙江省的经济体制优势来探索实施排污权交易机制，对于推进生态文明建设，加快转变经济发展方式，改善生态环境质量都具有着重要的现实意义。

（一）排污权交易的主体

浙江省排污权交易的主体主要由政府和排污单位组成。各市的环境保护局是环境保护行政主管部门，一方面代表政府分配国家拥有的环境容量资源，是排污权交易市场中出示排污权的供应者；另一方面则负责行业内排污权的核定、排污权交易中的监管、检测，是排污权交易中的监管者。

排污单位则是排污权交易体系中最重要的需求者及供给者。在排污权交易中，排污单位既享有权利，又承担义务。其权利主要有排污的使用权、转让权和储备权等，义务则主要是遵守交易规则，并保证排污行为的合法性及承担相应的责任。

（二）排污权交易的客体

环境污染种类纷繁复杂，从技术及实践的层面而言，既不可能也不需要对所有污染物都进行监测控制并实行排污权交易。浙江省实施排污权交易选择交易对象遵循以下原则：第一，选取环境污染重危害和影响最大的污染物；第二，选取与现阶段经济技术水平相符合的污染物，即能够实施有效控制的污染源类型。参考国家2008年确定实行总量控制的8种污染物，浙江省主要排污交易的对象为SO2和COD。①

（三）排污权交易的具体方式

浙江省排污权交易主要以以下方式进行：各市环保局首先将排污指标下达到各个排污企业，其中包括排污企业甲（需求方）和排污企业乙（出让方），同时，环保局向排污权交易中心提供总量指标及空余。排污企业乙作为卖方将排污指标出让到排污交易中心（交易平台），排污企业甲作为买方则向排污交易中心购买指标。而企业甲、乙可向污染处理中介输出污染物，排污处理中介对其予以处理，环保局亦对污染处理中介做出相应的补贴。

二、浙江省排污权交易制度存在的问题

在环保部、财政部和全省各级政府的大力支持下，浙江省排污权有偿使用和交易试点的政策体系和技术体系不断建立和完善，试点工作取得了很大进展。然而，其凸显出的问题也不容忽视。

（一）初始分配方式的困境

从浙江省排污权交易实施现状来看，由于各单位承受能力不同，相关部门一开始大多会对企业进行无偿分配，之后再实行有偿分配。同时，对分配的排污配额进行定价，初始分配方式较为单一。以嘉兴市为例，其绕过了初始分配这一环节，承认所有企业的既得排污权，市场主体只需为排污增量埋单。嘉兴市环保局认为这样做的好处在于提高运作效率，操作便捷，然而该办法对新进企业未免有失公平。另外，现行的政策中对初始排污权并未设立强制要求，造成各级试点出台的政策并不能强制实行，市场调节也难以充分发挥作用。同时，相对于土地、矿产等有形资源而言，排污权作为无形资源，其有偿使用也缺乏公开、公平、公正、合理的分配依据和程序。

（二）交易体系的欠缺

就浙江省实践情况而言，各地推行的排污权交易实质上只是相关部门与排污者之间的交易。企业并不是真正的市场主体，也不是基于自己的成本和利润核算商定价格，一些企业更是只为了完成相关部门交给的示范任务，因而企业缺乏进行排污权交易的主动性和积极性。

以嘉兴市为例，排污权交易需要经过两个相互独立的合同行为。即排污权出让方与交易中心签订《主要污染物排污权交易出让合同》及排污权需求方与交易中心签订《主要污染物排污权交易出让合同》。由此，排污权出让方和需求方之间并没有直接的法律关系。另外，排污权交易中心也是在环保局授权下从事主要污染物排污权交易的专门机构，是排污权交易的指定平台，具有很强的行政色彩，缺乏市场独立地位。

杭州市虽然规定排污权交易的买卖合同由排污企业买卖双方之间直接进行，排污权交易平台不直接参与交易双方的排污权转让合同关系，但是排污单位之间进行的交易必须经当地环保行政主管部门预审并报市环保行政主管部门确认，且

须按时到市环保行政主管部门办理主要污染物排放配额交割手续。这导致排污权交易过程也摆脱不了行政部门的强力干预，难免出现以政代企的行为。另外，在缺乏有效监督的情况下，有可能出现行政权力寻租行为，影响排污权交易的公平、公正和公开。②

（三）交易价格的障碍

浙江省排污权交易推进的方式是以点带面，各个试点根据自身实际和需要制定相应的制度。这虽然在排污权交易的初期充分调动了各地的主动性和积极性，然而在工作深入后却引发了标准难统一的问题。一是目前该省统一的初始排污权和交易价格体系尚未出台，省级交易平台无法正常开展交易和指导工作，造成各试点适用的价格体系不一，在初始排污权缴费标准和排污权交易基准价上相差较大，产生了相对的不公平；二是各试点地区开展工作的时间不同，各自做法不尽相同，有些与目前省里出台的政策不一致，有待于在今后的工作中予以调整和衔接。③

从理论上而言，排污权交易是在假设市场是完全竞争的情形下进行的，市场参与各方面都有充足的信息，交易是频繁的，价格完全由供求关系决定。但我国实际情况是，完全的排污权交易市场尚未建立，市场主体过少，而且企业参与度不高，信息也不够充分。此外，我国排污权交易的主体90%以上都是中小型乡镇企业，规模小且分部分散，因此交易费用是一个不容忽视的问题。交易费用过多会降低交易主体市场行为的积极性，从而影响整个排污权交易体系，使交易成功率下降，妨碍排污权交易制度比较优势的充分发挥。④三、完善排污权交易制度的建议

（一）初始分配方式的完善

从国际经验上而言，拍卖规则受很多学者推崇。然而，拍卖虽然益处颇多，但单纯使用该制度却并不符合我国发展中国家阶段的客观现实。笔者认为，结合我国经济社会发展污染防治和节能减排规划，宜将拍卖规则有机地结合到现有规则当中，采用免费占有为主，拍卖和奖励为辅的混合机制。既往和当前的配额数量可以免费占有，主要原因在于既往或当前排污主体为了遵守环境法律制度，已在环境保护设施进行了大量投资。对其免费占有分配，则是对排污主体对环保的前期劳动生产的肯定与认可。另外，可以以拍卖规则为辅助手段，通过拍卖提供一个明确的价格辅助标准。借鉴美国酸雨计划做法，一是建立零收益拍卖制度，在计划分配年度期间，法律可以强制要求拥有排污权份额占有者必须将一定比例排放权份额公开拍卖，拍卖收入归还给企业而非政府所有；二是国务院环境主管部门在年度分配时必须预留部分排污权指标，借助中央银行公开市场业务方法调控排污权市场。⑤

（二）排污权价格的合理界定

首先，应尽快颁布初始排污权有偿使用收费标准，明确交易基准价格制定的有关规定，在试点工作不断发展的契机下对各地的价格逐步进行统一。