社会福利社会化政策的反思

社会福利社会化政策的反思

——以养老服务为例

李学斌

2012-10-25 14:40:54 来源：《社会工作》(南昌) 2009年5下期【英文标题】Reflection on Socialization of Social Welfare: Taking Service for the Aged as Example

【作者简介】李学斌，南京理工大学人文学院社会学系副教授，南京大学社会学系在读博士，主要从事社区问题及应用社会学研究南京理工大学人文学院，江苏南京210094

【内容提要】以养老服务为例，分析了我国社会福利社会化的发展历程，以及实践中存在的几个突出理论问题，即如何理解老年服务的适度普惠、养老机构的福利性和市场化的关系以及政府、社会、市场在养老服务中的作用，以期为我国社会福利社会化的健康发展提供理论参考。

This article summarizes the history process of Chinese social welfare policy. On the basis of service for the aged, the thesis researches on proper-universalism social welfare, the elderly service agency's welfare and the respective roles of government, NGO and market in service for the aged.

【关键词】社会福利/社会化/养老服务social welfare; privatization; service for the aged

［中图分类号］C916［文献标识码］A［文章编号］1672-4828(2009)05-0020-04

一、社会福利社会化政策的提出和发展

从20世纪80年代中期开始，为满足人民群众对社会福利不断增长的需求，以及克服国家和集体独家举办社会福利在资金、财力等方面的局限，民政部门提出鼓励社会力量兴办社会福利的思路。2000年4月中旬，民政部在广东省召开社会福利社会化工作会议，会议正式提出“社会福利社会化”。2000年，国务院办公厅转发了民政部等11部门《关于加快实现社会福利社会化的意见》，确定了社会福利社会化的发展方向，该意见指出社会福利社会化的总体要求，包括投资主体多元化、服务对象公众化、服务方式多样化以及服务队伍专业化。社会福利主要涉及老年人、残疾人、孤残儿童等特殊群体，由于老年人口众多，涉及范围广，社会化服务需求旺盛，因此社会福利社会化的重点是推进养老服务社会化。2006年民政部副部长窦玉沛在“全国养老服务社会化工作会议”上提出老年服务对象要向适度普惠型发展。指出：“过去相当长的一个时期，我国老年福利服务保障主要限于城乡‘三无’（‘五保’）老人。近些年来，在推行老年福利服务对象公众化的进程中，老年福利服务保障的对象范围逐步拓展。全国养老服务社会化示范活动，明确确立了面向包括‘三无’老人在内的全社会老人开展养老服务的目标取向。”可见适度普惠是服务对象公众化的延伸。他还指出了适度普惠的必然性和重要意义，认为“这种趋势体现了随着经济和社会的发展，社会福利服务的保障范围不断拓展的社会福利发展一般规律，是应对人口老龄化，不断满足广大老年人日益增长的养老服务需求的必然选择；是推动社会福利社会化，促进老年福利服务对象由‘三无’特定群体向老年人特殊群体转变，制度安排由补缺型向适度普惠型转变的重要举措。”（窦玉沛，2006）《中国老龄事业“十一五”发展规划》中提出：立足发展补缺型的老年社会福利事业，兼顾发展

面向全体社会公众的普惠型的老年福利事业，以满足“三无”老人、低保老人、残疾老人、高龄老人和空巢老人的生活照料需求为出发点，在鼓励家庭成员为老年人提供服务的同时，加快建立以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的老年人社会福利服务体系。

鉴于人们在理解社会福利概念时存在着巨大、复杂的分歧，迫使每一个使用这一概念来讨论问题的人，都必须首先做出明确的自我界定。笔者认为对社会福利概念的理解应从中国的实践环境中、从人们的约定俗成中来解释。从以上政策的发展历程和当前各地社会福利社会化的实践活动可以得出，我国社会福利社会化中的社会福利从性质上是狭义的福利服务①，即主要指为特殊群体提供日常生活照顾、医疗服务、文化娱乐、精神慰藉等方面的帮助和支持，以服务性福利为主。从内容上，以养老服务为主，包括居家养老服务和机构养老服务。社会福利社会化中的“社会化”其意涵也基本明确，所谓“社会化”从提供福利的主体看，是相对于以往单纯由政府部门举办福利而言的，即要求动员社会力量建设社会福利设施，开展社会福利服务，满足社会对福利服务的需求。从服务对象来看，所谓“社会化”是相对于以往单纯服务于“三无”老人、残疾人等民政对象而言的，即要求服务对象公众化，近年来进一步提出由补缺型向适度普惠型转变的理念，可见普惠型着眼于服务对象的扩展。两方面的“社会化”不可分割，要实现服务对象的社会化、向适度普惠型转变必然要求提供主体的社会化。

十几年来，我国推进社会福利社会化的成果显著。以江苏省为例，江苏省大力扶持和引导社会力量兴办养老机构。全省各地采取土地出让价格优惠、规费减免、贷款贴息、以奖代补、购买服务等方式，吸引和鼓励社会资本投入养老服务设施建设，民办养老机构发展速度明显加快。南京、苏州、无锡、常州、镇江、泰州、南通、扬州等地专门出台了养老机构床位建设补贴政策，每张床位建设补

贴1千元到1万元不等。根据江苏省民政厅社会福利处统计数据，截至2008年底，全省乡镇敬老院共有1620所，154000张床位。其他各类养老机构590所，其中，公办158所，社会办432所；养老床位5.98万张，其中，公办2.5万张，社会办3.48万张。民办养老机构的发展势头将愈来愈快。同样，南京现有老年福利机构233家，床位1.9万张，其中社会化投资和运营的143家，占总数的61.4%。社会力量在南京老年福利机构的发展中，发挥了巨大作用。仅2007年一年，社会力量在老年福利机构就投资约9000万元，新增老年福利机构18家。已基本改变了计划经济时期政府独家举办老年社会福利的局面，社会力量在提供老年福利服务中的作用日益显著，老年福利服务有了较快发展，老年人生活质量不断提高。但在实践中，人们也存在着种种困惑和疑问。

二、社会福利社会化推进过程中出现的理论困惑

（一）如何理解适度普惠型。老年人与残疾人、贫困人口、孤残儿童相比，虽然也属于特殊群体，但是老年人内部差异很大，他们不一定全部都是弱势群体。因而带来服务对象上的困惑。福利服务的对象应当是困难老人，还是所有老年人。适度普惠型的适度应当怎样理解。

笔者认为，首先适度普惠型是相对补缺型的福利制度而言的，所谓补缺型福利体制是指我国计划经济时期形成和实行的福利制度，它主要为最困难的弱势群体包括城市中的“三无”老人、农村“五保户”、残疾人和孤残儿童等提供救助和支持，而其他人群的福利则主要由单位和家庭来提供。改革开放以来，伴随单位式福利供给制的解体，人口老龄化、高龄化的来临，以及家庭的核心化、小型化，单位和家庭满足人们服务需求的能力日趋减弱，需要社会化服务的老年人口不断增加，而从宏观社会环境来说，民生问题更加受到党和政府的高度关注，“十