第六章:行政解释
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第二,经主管的行政首长签署。行政首长签署是抽象行政 解释成立之重要条件。未经主管的行政首长签署之行政解释 不具有法律意义上完整的行为外观,视为行为不成立或不存 在。不仅立法性行政解释须主管行政首长的签署,作为产生 外部效力的内部规则之行政解释同样须符合此要件。 第三,以书面式作出并对外公布。
2.个案行政解释之成立要件
第三,狭义说。此类学说的特征是在广义说的基础之上 对于行政解释的形式与效力作进一步限缩。譬如,有研究 者认为,行政解释是“享有法定行政解释权的特定国家行 政机关,依法对行政法规、部门规章和地方性规章所作出 的,在解释主体的行政管辖范围内,具有普遍性行政约束 力的阐释和说明。” 第四,最狭义说(又可称为“具体适用说”)。此类界 说的特征是将行政解释的范畴严格限定于具体语境下的行 政法律适用过程。譬如,有研究者认为行政解释是“法律 实施中对具体问题所作的解释。”也有研究者认为:“行 政解释,其解释主体是国务院及主管部门,解释范围是对 具体应用法律问题所进行的解释”
相对否定说。即否定行政解释能够产生普遍的外部法
律效力。例如,姜明安教授认为:“行政机关的解释,
只能对其自身和其下级机关具有约束力,对权力机关和 司法机关没有约束力”,“审判机关、检察机关、行政
机关的解释,只能对各自的下级机关有约束力,不约束
其他机关。” 小 结:对于行政解释的法效力不宜作单一、机械化 的判断,而应根据不同类型的行政解释行为的各自特征 进行类型化分析。
国内学者对“行政解释”概念的四类界说
第一,最广义说。此类界说的特征是将行政解释的范畴 作最广泛的理解,并在此基础上给出行政解释的定义。最 广义说又可以再细分为两种学说:一是行政机关说。即将 所有由行政机关作出的成文法解释皆认定为行政解释。譬 如,有学者认为,行政解释的概念包括:“行政机关对某 一规范所做的正式成文解释,也包括非正式但对刑法解释 产生影响的解释文件或结论。”二是法律适用说。即将所 有主体在行政法的具体适用过程中针对行政法律规范的含 义作出的法律解释皆认定为行政解释。譬如,“所谓行政 解释就是行政法适用主体在行政法适用中对行政法的含义、 原因、理由等的说明。”
因应之策
小 结: 针对我国现行行政解释制度存在的主要问题,应当 采取“内外兼修”之道。不仅应建立行政系统外部的监
督与救济制度,而且还应当致力于从行政系统内部发展
出指导与监督行政解释的一套制度规范。以行政解释的 过程为视角考察,应在行政解释的权力来源、解释方法 与规则、解释程序以及对于行政解释的救济制度等方面 制定一套更加明确、完善的法律规范。
二、行政解释的主要类型
(一)抽象行政解释 VS 个案行政解释
广义的抽象行政解释,是指行政机关在阐明行政法律规范 的意义时,针对不特定的人作出的,可以多次反复适用并具 有法律规范的外观的行为。从法律效力层面分析,广义的抽 象行政解释又可再细分为立法性行政解释以及作为内部规则 的行政解释。前者是指行政机关针对不特定的人作出的,可 以反复多次适用并能够产生普遍的外部法律效力的解释行政 法律规范的行为。后者则是指由行政机关所作出的,通常只 在行政系统内部的具有约束力的解释行政法律规范的行为。 个案行政解释,是指由行政机关针对已做出之具体行政行 为的相关内容以及所适用之法律规范的意义进行阐明与澄清 的行为。
我国《行政诉讼法》第五十四条的规定:
人民法院经过审理,根据不同情况,分别作出以下判决:
(一)具体行政行为证据确凿,适用法律、法规正确, 符合法定程序的,判决维持。
(二)具体行政行为有下列情形之一的,判决撤销或者 部分撤销,并可以判决被告重新作出具体行政行为:⒈
主要证据不足的;⒉适用法律、法规错误的;⒊违反法
内部指导效力, 特定情形下也 仅具有个案法 可能产生外部 效力 法效力
监督机关
立法与行政机 关
立法与行政机 关
行政与司法机 关
二、中国现行行政解释
制度检讨
中国现行行政解释制度主要存在着四点问题:
行政解释内容与形式的非规范化 。 行政解释权限不明 。
行政解释欠缺必要、完整的程序规范。
行政解释缺失有效的监督机制。
第三,对外公布。
3.抽象行政解释之合法要件
第一,职权合法。合法的行政解释不仅要求解释权的 存在和实际运用,同时要求作出行政解释的行政机关必 须在解释权限(包括经立法机关授权而享有的解释权以
及基于行政职权而享有的解释权)的范围内行使其权力。
第二,解释内容合法。抽象行政解释的具体内容不得 违反宪法与上位法律规范之相关规定,亦不得违反或任 意超越被解释法律规范本身之内容与目的。
第三,符合必要的程序规范。
在我国法实践中,《立法法》第八十七条规 定了“立法性行政解释”的合法要件:
法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、 规章有下列情形的,由有关机关依照本法第八十八条规定 的权限予以改变或者撤销:
(一)超越权限的; (二)下位法违反上位法规定的; (三)规章之间对同一事项的规定不一致,经裁决应当改 变或者撤销一方的规定的; (四)规章的规定被认为不适当,应当予以改变或者撤销 的;
第一,具体行政行为的存在。个案行政解释是依附于具体 行政行为而存在的。因此,必须先有行政机关作出的具体行 政行为的实际存在,才会发生随后针对该具体行政行为所作 出的个案行政解释。 第二,解释权能的存在与具体运用。相对于抽象行政解释, 个案行政解释对于法律解释权能的要求更加宽松。因此,享 有此类解释权能的行政机关的范围更加广泛,即不仅原行为 机关享有解释权,其他一切与原具体行政行为有利害关系的 行政机关亦皆享有解释权。此外,个案行政解释必须是解释 权能具体运用的结果,即应是对于具体行政行为所涉及的相 关事实与法律问题的阐释与说明。行政行为的补正、变更或 附款等不能简单等同于具体行政行为的个案行政解释。
定程序的;⒋超越职权的;⒌滥用职权的
(二)行政解释的法效力——具有代表性的界说
肯定说。行政行为本身被看作是“关于法律解释和法 律适用的一种权威性宣告(the interpretation and application of law)” 因此,在被特定的国家机关依 法否认其效力之前,无论是哪一种类型的行政解释,一 经作出对行政相对人、行政机关以及其他国家公权力机 关皆具有法律上的效力。 绝对否定说。例如,台湾学者陈敏认为,“行政解释, 对于人民及法院皆无拘束力,并非法源。概若承认行政 解释之法效力,行政机关即成为事实上的立法机关,有 违权力分立之原则。 ”
(3)《中华法学大辞典》中对于行政解释的定义是:
“行政机关对有关法律规范所作的解释。在中国指国务
院及其主管部门所进行的解释。”
(4)《北京大学法学百科全书· 宪法学行政法学卷》对
于行政解释的定义是:“享有解释权的国家行政机关依
法处理其职权范围内的行政事务时,对相应的有关法规
所作的解释,是正式解释的一种。”
第二节 中国现行行政
解释制度概述
一、中国现行行政
解释制度素描
抽象行政解释
个案行政解释
类型
立法性行政 解 释
作为内部规则 既附属于具体行政行为, 的行政解释 又具有一定的独立性 。
权力来源
宪法、法律 或法规授权
国务院及其 主管部门、 地方规章主 体或具有法 律制定权的 行政机关
行政机关的固 有职权
第六章 行 政 解 释
第一节 行政解释的概念
一、行政解释概念的澄清
思 考 题:
行政机关能否解释法律?其理由是什么? 与其他类型的法律解释相比,行政机关解释法律应 当具有什么特征?
(一)“行政解释”概念梳理
1.在当代国家法律适用的过程中,行政机关无疑 是最主要的法律主体,而行政机关执行法律规范的过程
必然伴随着其对法律的解释活动。
2.行政解释,是一个学理概念。在实务层面,属于
行政解释范畴的具体法律制度可能会使用不同的名称。
国内现有工具书中,对于“行政解释”的主要定 义:
(1)《法学辞典》中将“行政解释”定义为:“国家行政 机关对它本身制定的法律规范或对法律规范如何应用问题 所作的解释。” (2)《法学大辞典》中将“行政解释”定义为:“国家行 政机关在其职权范围内对法律、法规的执行所作的具有法 律效力的解释,是一种正式解释,特指被授予法律解释权 的国家行政机关依法定权限所作的具有法律效力的解释。 它包括国务院及其主管部门对不属于审判和检察工作范围 的法律、法令的具体应用问题所作的解释和各省、自治区、 直辖市的人民政府主管部门对地方性法规的具体应用的问 题所作的解释。”
三、行政解释的效力
(一)行政解释的法要件
1 .抽象行政解释的成立要件:
第一,解释权能的存在与运用。解释权能是指行政机关作 出解释行政法律规范意义的行为的主体资格。“权能”与 “权限”不同,后者是指在法律上可以作出特定行为的范围 或程度。两者的区别类似于民法上的民事行为“权利能力” 与“行为能力”的区别。
(二)小结:可从六个方面界定“行政解释的概念”
第一,行政解释主要是由行政机关作出的。(主体要件) 第二,行政解释的对象是行政法律规范(包括法律、行 政法规、规章、其他规范性文件)。行政解释具有从属性, 这是其与行政机关制定的抽象规范文件之间最主要的区别。 行政解释必须以被解释的行政法律规范为限 。 第三,行政解释是一种有权解释。 第四,行政解释的目的是阐明行政法律规范的涵义,消 除歧义,为行政执法提供明确的法律依据。因此,行政解 释在内容上较被解释的法律规范应当更加具体、明确,并 具有更强的可操作性。
第五,行政解释在性质上兼具立法性、行政性与司
法性。
第六,行政解释在效力上具有从多样性。司法解释 的效力具有终局性,而行政解释的效力则呈现出多样 性的特征。行政解释的效力应当依据被解释的法律规 范的效力以及行政行为的类型而具体判断。 综上,行政解释,是指由行政机关作出的,旨在阐明 行政法律规范的意义,并为行政法律规范的适用提供 具体、明确的法律依据的有权解释。
(五)违背法定程序的。
4.个案行政解释之合法要件
第一,主体适格。只有适格的法律主体作出的行政解释才能发生 合法效力。在个案行政解释的情形下,“适格的法律主体”主要是指: 能以自身的名义作出行政解释行为并能独立承担相应的法律效果的作 出原具体行政行为的行政机关,以及与原具体行政行为有利害关系的 其他行政机关。 第二,职权合法。行政机关作出的个案行政解释必须在其权限范围 之内。行政机关的“权限范围”主要包括两方面内容:一是行政解释 必须符合管辖权要件(包括事务管辖权、地域管辖权、级别管辖权、 时间管辖权以及时效限制等);二是行政解释不存在滥用职权(主要 是指行政裁量权)的情况。 第三,内容合法。在内容上,个案行政解释不仅应当以具体行政行 为的内容为限,而且解释行为本身应当具有充分的事实依据与证据支 持,采用适当的解释方法,符合被解释法律规范之目的。 第四,程序与形式合法。
具体的行政管理权或执行 权
主 体
具有具体行政 管理权的行政 机关
作出原行政行为的行政机 关以及与原行政行为有利 害关联的其他行政机关
形式
行政法规、规 章或其它规范 性文件
内部行政规范
附属于具体行 政行为,既可 以是书面形式, 亦可以是口头 形式
效 力
行政法规与规 章具有普遍法 效力,其他规 范性文件视具 体情况而定
(二)羁束性行政解释 VS 裁量性行政解释
羁束性行政解释,是指行政机关在解释行政法律规 范的意义时,必须严格的按照相关法律所规定的范围、 条件、方法、程序以及形式等要件作出解释,不能自
行选择超越法律条文本身之意义作出扩张或限缩性解
释。
裁量性行政解释,是指行政机关可以在法律规定的
范围或幅度之内,结合具体语境自行选择,合理的扩 张或限缩法律规范之意义的解释行为。
第二,广义说。相较于最广义说对于行政解释所作出 的最宽泛式的理解,广义说的主要特征是对于作为解释 主体的行政机关作限缩式理解。譬如,有研究者认为,
行政解释是指“国家行政机关在其职权范围内对法律、
法规和规章的执行所作的具有法律效力的解释,它包括
国务院及其主管部门对不属于审判和检察工作范围的法
律、法令及法规和规章的具体应用问题所作的解释。”
2.个案行政解释之成立要件
第三,狭义说。此类学说的特征是在广义说的基础之上 对于行政解释的形式与效力作进一步限缩。譬如,有研究 者认为,行政解释是“享有法定行政解释权的特定国家行 政机关,依法对行政法规、部门规章和地方性规章所作出 的,在解释主体的行政管辖范围内,具有普遍性行政约束 力的阐释和说明。” 第四,最狭义说(又可称为“具体适用说”)。此类界 说的特征是将行政解释的范畴严格限定于具体语境下的行 政法律适用过程。譬如,有研究者认为行政解释是“法律 实施中对具体问题所作的解释。”也有研究者认为:“行 政解释,其解释主体是国务院及主管部门,解释范围是对 具体应用法律问题所进行的解释”
相对否定说。即否定行政解释能够产生普遍的外部法
律效力。例如,姜明安教授认为:“行政机关的解释,
只能对其自身和其下级机关具有约束力,对权力机关和 司法机关没有约束力”,“审判机关、检察机关、行政
机关的解释,只能对各自的下级机关有约束力,不约束
其他机关。” 小 结:对于行政解释的法效力不宜作单一、机械化 的判断,而应根据不同类型的行政解释行为的各自特征 进行类型化分析。
国内学者对“行政解释”概念的四类界说
第一,最广义说。此类界说的特征是将行政解释的范畴 作最广泛的理解,并在此基础上给出行政解释的定义。最 广义说又可以再细分为两种学说:一是行政机关说。即将 所有由行政机关作出的成文法解释皆认定为行政解释。譬 如,有学者认为,行政解释的概念包括:“行政机关对某 一规范所做的正式成文解释,也包括非正式但对刑法解释 产生影响的解释文件或结论。”二是法律适用说。即将所 有主体在行政法的具体适用过程中针对行政法律规范的含 义作出的法律解释皆认定为行政解释。譬如,“所谓行政 解释就是行政法适用主体在行政法适用中对行政法的含义、 原因、理由等的说明。”
因应之策
小 结: 针对我国现行行政解释制度存在的主要问题,应当 采取“内外兼修”之道。不仅应建立行政系统外部的监
督与救济制度,而且还应当致力于从行政系统内部发展
出指导与监督行政解释的一套制度规范。以行政解释的 过程为视角考察,应在行政解释的权力来源、解释方法 与规则、解释程序以及对于行政解释的救济制度等方面 制定一套更加明确、完善的法律规范。
二、行政解释的主要类型
(一)抽象行政解释 VS 个案行政解释
广义的抽象行政解释,是指行政机关在阐明行政法律规范 的意义时,针对不特定的人作出的,可以多次反复适用并具 有法律规范的外观的行为。从法律效力层面分析,广义的抽 象行政解释又可再细分为立法性行政解释以及作为内部规则 的行政解释。前者是指行政机关针对不特定的人作出的,可 以反复多次适用并能够产生普遍的外部法律效力的解释行政 法律规范的行为。后者则是指由行政机关所作出的,通常只 在行政系统内部的具有约束力的解释行政法律规范的行为。 个案行政解释,是指由行政机关针对已做出之具体行政行 为的相关内容以及所适用之法律规范的意义进行阐明与澄清 的行为。
我国《行政诉讼法》第五十四条的规定:
人民法院经过审理,根据不同情况,分别作出以下判决:
(一)具体行政行为证据确凿,适用法律、法规正确, 符合法定程序的,判决维持。
(二)具体行政行为有下列情形之一的,判决撤销或者 部分撤销,并可以判决被告重新作出具体行政行为:⒈
主要证据不足的;⒉适用法律、法规错误的;⒊违反法
内部指导效力, 特定情形下也 仅具有个案法 可能产生外部 效力 法效力
监督机关
立法与行政机 关
立法与行政机 关
行政与司法机 关
二、中国现行行政解释
制度检讨
中国现行行政解释制度主要存在着四点问题:
行政解释内容与形式的非规范化 。 行政解释权限不明 。
行政解释欠缺必要、完整的程序规范。
行政解释缺失有效的监督机制。
第三,对外公布。
3.抽象行政解释之合法要件
第一,职权合法。合法的行政解释不仅要求解释权的 存在和实际运用,同时要求作出行政解释的行政机关必 须在解释权限(包括经立法机关授权而享有的解释权以
及基于行政职权而享有的解释权)的范围内行使其权力。
第二,解释内容合法。抽象行政解释的具体内容不得 违反宪法与上位法律规范之相关规定,亦不得违反或任 意超越被解释法律规范本身之内容与目的。
第三,符合必要的程序规范。
在我国法实践中,《立法法》第八十七条规 定了“立法性行政解释”的合法要件:
法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、 规章有下列情形的,由有关机关依照本法第八十八条规定 的权限予以改变或者撤销:
(一)超越权限的; (二)下位法违反上位法规定的; (三)规章之间对同一事项的规定不一致,经裁决应当改 变或者撤销一方的规定的; (四)规章的规定被认为不适当,应当予以改变或者撤销 的;
第一,具体行政行为的存在。个案行政解释是依附于具体 行政行为而存在的。因此,必须先有行政机关作出的具体行 政行为的实际存在,才会发生随后针对该具体行政行为所作 出的个案行政解释。 第二,解释权能的存在与具体运用。相对于抽象行政解释, 个案行政解释对于法律解释权能的要求更加宽松。因此,享 有此类解释权能的行政机关的范围更加广泛,即不仅原行为 机关享有解释权,其他一切与原具体行政行为有利害关系的 行政机关亦皆享有解释权。此外,个案行政解释必须是解释 权能具体运用的结果,即应是对于具体行政行为所涉及的相 关事实与法律问题的阐释与说明。行政行为的补正、变更或 附款等不能简单等同于具体行政行为的个案行政解释。
定程序的;⒋超越职权的;⒌滥用职权的
(二)行政解释的法效力——具有代表性的界说
肯定说。行政行为本身被看作是“关于法律解释和法 律适用的一种权威性宣告(the interpretation and application of law)” 因此,在被特定的国家机关依 法否认其效力之前,无论是哪一种类型的行政解释,一 经作出对行政相对人、行政机关以及其他国家公权力机 关皆具有法律上的效力。 绝对否定说。例如,台湾学者陈敏认为,“行政解释, 对于人民及法院皆无拘束力,并非法源。概若承认行政 解释之法效力,行政机关即成为事实上的立法机关,有 违权力分立之原则。 ”
(3)《中华法学大辞典》中对于行政解释的定义是:
“行政机关对有关法律规范所作的解释。在中国指国务
院及其主管部门所进行的解释。”
(4)《北京大学法学百科全书· 宪法学行政法学卷》对
于行政解释的定义是:“享有解释权的国家行政机关依
法处理其职权范围内的行政事务时,对相应的有关法规
所作的解释,是正式解释的一种。”
第二节 中国现行行政
解释制度概述
一、中国现行行政
解释制度素描
抽象行政解释
个案行政解释
类型
立法性行政 解 释
作为内部规则 既附属于具体行政行为, 的行政解释 又具有一定的独立性 。
权力来源
宪法、法律 或法规授权
国务院及其 主管部门、 地方规章主 体或具有法 律制定权的 行政机关
行政机关的固 有职权
第六章 行 政 解 释
第一节 行政解释的概念
一、行政解释概念的澄清
思 考 题:
行政机关能否解释法律?其理由是什么? 与其他类型的法律解释相比,行政机关解释法律应 当具有什么特征?
(一)“行政解释”概念梳理
1.在当代国家法律适用的过程中,行政机关无疑 是最主要的法律主体,而行政机关执行法律规范的过程
必然伴随着其对法律的解释活动。
2.行政解释,是一个学理概念。在实务层面,属于
行政解释范畴的具体法律制度可能会使用不同的名称。
国内现有工具书中,对于“行政解释”的主要定 义:
(1)《法学辞典》中将“行政解释”定义为:“国家行政 机关对它本身制定的法律规范或对法律规范如何应用问题 所作的解释。” (2)《法学大辞典》中将“行政解释”定义为:“国家行 政机关在其职权范围内对法律、法规的执行所作的具有法 律效力的解释,是一种正式解释,特指被授予法律解释权 的国家行政机关依法定权限所作的具有法律效力的解释。 它包括国务院及其主管部门对不属于审判和检察工作范围 的法律、法令的具体应用问题所作的解释和各省、自治区、 直辖市的人民政府主管部门对地方性法规的具体应用的问 题所作的解释。”
三、行政解释的效力
(一)行政解释的法要件
1 .抽象行政解释的成立要件:
第一,解释权能的存在与运用。解释权能是指行政机关作 出解释行政法律规范意义的行为的主体资格。“权能”与 “权限”不同,后者是指在法律上可以作出特定行为的范围 或程度。两者的区别类似于民法上的民事行为“权利能力” 与“行为能力”的区别。
(二)小结:可从六个方面界定“行政解释的概念”
第一,行政解释主要是由行政机关作出的。(主体要件) 第二,行政解释的对象是行政法律规范(包括法律、行 政法规、规章、其他规范性文件)。行政解释具有从属性, 这是其与行政机关制定的抽象规范文件之间最主要的区别。 行政解释必须以被解释的行政法律规范为限 。 第三,行政解释是一种有权解释。 第四,行政解释的目的是阐明行政法律规范的涵义,消 除歧义,为行政执法提供明确的法律依据。因此,行政解 释在内容上较被解释的法律规范应当更加具体、明确,并 具有更强的可操作性。
第五,行政解释在性质上兼具立法性、行政性与司
法性。
第六,行政解释在效力上具有从多样性。司法解释 的效力具有终局性,而行政解释的效力则呈现出多样 性的特征。行政解释的效力应当依据被解释的法律规 范的效力以及行政行为的类型而具体判断。 综上,行政解释,是指由行政机关作出的,旨在阐明 行政法律规范的意义,并为行政法律规范的适用提供 具体、明确的法律依据的有权解释。
(五)违背法定程序的。
4.个案行政解释之合法要件
第一,主体适格。只有适格的法律主体作出的行政解释才能发生 合法效力。在个案行政解释的情形下,“适格的法律主体”主要是指: 能以自身的名义作出行政解释行为并能独立承担相应的法律效果的作 出原具体行政行为的行政机关,以及与原具体行政行为有利害关系的 其他行政机关。 第二,职权合法。行政机关作出的个案行政解释必须在其权限范围 之内。行政机关的“权限范围”主要包括两方面内容:一是行政解释 必须符合管辖权要件(包括事务管辖权、地域管辖权、级别管辖权、 时间管辖权以及时效限制等);二是行政解释不存在滥用职权(主要 是指行政裁量权)的情况。 第三,内容合法。在内容上,个案行政解释不仅应当以具体行政行 为的内容为限,而且解释行为本身应当具有充分的事实依据与证据支 持,采用适当的解释方法,符合被解释法律规范之目的。 第四,程序与形式合法。
具体的行政管理权或执行 权
主 体
具有具体行政 管理权的行政 机关
作出原行政行为的行政机 关以及与原行政行为有利 害关联的其他行政机关
形式
行政法规、规 章或其它规范 性文件
内部行政规范
附属于具体行 政行为,既可 以是书面形式, 亦可以是口头 形式
效 力
行政法规与规 章具有普遍法 效力,其他规 范性文件视具 体情况而定
(二)羁束性行政解释 VS 裁量性行政解释
羁束性行政解释,是指行政机关在解释行政法律规 范的意义时,必须严格的按照相关法律所规定的范围、 条件、方法、程序以及形式等要件作出解释,不能自
行选择超越法律条文本身之意义作出扩张或限缩性解
释。
裁量性行政解释,是指行政机关可以在法律规定的
范围或幅度之内,结合具体语境自行选择,合理的扩 张或限缩法律规范之意义的解释行为。
第二,广义说。相较于最广义说对于行政解释所作出 的最宽泛式的理解,广义说的主要特征是对于作为解释 主体的行政机关作限缩式理解。譬如,有研究者认为,
行政解释是指“国家行政机关在其职权范围内对法律、
法规和规章的执行所作的具有法律效力的解释,它包括
国务院及其主管部门对不属于审判和检察工作范围的法
律、法令及法规和规章的具体应用问题所作的解释。”