新型城镇化战略与绿色发展(下)

新型城镇化战略与绿色发展（下）

魏后凯中国社会科学院农村发展研究所所长

（二）重构格局、构建科学合理的城镇化空间格局

1.我国城镇化现状与问题

重构格局、构建科学合理的城镇化空间格局。大家看一看一九三几年的时候，地理学家胡焕庸提出了从黑龙江的漠河到云南的腾冲这条线，叫胡焕庸线。当初就发现，我们人口产业城镇主要集中在东南部，西北部面积很大但是人口产业土地，人口产业承受很小。经过了几十年以后，到目前我们这种情况还是没有得到改变。

所以李克强总理提出了一个问题，能不能突破胡焕庸线？能不能实现人口产业、经济协调发展？所以这里面提出重构我们城镇化空间格局的问题。

但是这些年我们很重要的特征就是城市群在迅速的发育并完善，成为我们城镇化的一个主体形态。这里我们可以看看23个城市群，集中了我们城镇人口的51.4%，GDP总量的78.8%。其中六大城市群，存在了全国城镇人口的31%。所以我们中央的文件说推进城镇化，城市群是一个主体形态。

2. “三级中心，四纵四横”的城镇化格局

所以过去我们规划提出来要巩固并发挥城市群的主体形态作用。提出来到2020年是“两横三纵”城镇化格局。在主体功能区的规划里边，在新型城镇化规划都提出来了“两横三纵”城镇化格局。当然从长远的发展角度来看，我们提出了到2030年，我们也要构建多中心网络开发的格局。也是一个多中心网络开发的城镇化格局。“三级中心，四纵四横”，这是我们在参与全国国土规划纲要的时候我们提出来，还好这么一个核心思想吸收进去了。这里面讲的是我们个人的想法，我们讲的就是说未来中国的多中心应该是构建三级城市群。

三级城市群第一级就是世界级的城市群，包括在2020年以前，我们珠三角、长三角、京津冀，加上2030年以前长江中游城市群，都可以打造城市世界级的城市群。第二级城市群是国家级的城市群，我们这里可以想到的就是山东半岛、海峡西岸、辽中南、哈长、中原、江淮、成渝、关中、天水、北部湾、南溪，十个大的城市群。我们这里面把江淮城市群单独拿出来，过去安徽的时候它已经是脚踏两只船，搞长三角的时候它想进入长三角，它又想长江中游城市群。后来长江中游城市群主要是把江西、湖北、湖南纳入进去了。新的长江三角洲的城市群是把安徽的纳入进去了。我们觉得江淮城市群它应该是一个相对独立的城市群，它跟长三角联系也是越来越紧密。

第三个，区域级的城市群还有城市密集区，主要是包括我们讲有九个，一个是冀中南、东陇海、太原、呼包鄂榆、黔中、滇中、贵州的黔中，云南的滇中。还有一个是宁夏的沿黄、新疆的天山北坡。藏中南、藏中南不能说是一个城市群，也不能说是一个城镇群，主要是一个城市密集区。这样从网络开放来看，我们想是四纵四横。四纵一个是沿海，一个是京广、京九。再一个这条主线是从包头往南走，通过西安以及到贵阳，到北部湾。四纵四横,我们的构想一个是长江，一个是南新，第三个就是沪昆线，从上海经过贵阳到昆明去。第四条线我

们提出来从青海，青海一直到太原一直往西走。当然这里面有争论，国家的规划提出来，他们早期的规划提出来是到天津、北京到呼和浩特，呼包银往西走。我们的构想，未来的城市群应该吸纳我们城镇人口60%以上。

中西部应该是加快城镇化的主战场。这里可以看出来，到目前为止2014年，中国城镇化应该是一种多元化的格局，有些在城镇化的初期、中期，有些在后期。在城镇化的中期，有些在加速阶段，中西部很多地区有些是减速阶段，中西部很多地区还处于一种加速的阶段。比如说贵州、甘肃、云南，关系还属于一种城镇化加速的阶段，它是不一样的。所以我们想未来加快城镇化的总战场肯定是在中西部。所以我们决定要加快推进中西部城镇化的进程。因为城镇化的减速我们中西部是要加快，加快推进。所以正因为如此，中央提出来三个一亿人，也就是说2020年要解决一亿进城乡村农业转移人口落户，户籍人口城镇化率要提高到45%。第二个，要解决将近一亿人城市棚户区的改造，城中村的改造，后来又把农村的危房改造纳入进来。第三个，中西部就地就近城镇化要吸纳一亿人。

我觉得这个应该是没有问题的，我们未来中西部地区城镇化的前提很大。但是这里面过去我们国家新型城镇化规范的时候，两个数字衔接上有点问题。因为我们的目标是提出来2020年，我们城镇化率达到60%。同时我们说中西部地区要吸纳一亿人。2020年我们城镇化率达到60%，我们新增城镇人口是1.26亿。中西部吸纳一个亿的话，我们中西部将吸纳全国新增加的城镇人口应该是80%。但是从这些年实际情况来看，中西部吸纳了新增城镇人口只有50%左右，50%多一点。所以要从50%提高到80%，我觉得难度比较大，要达到80%，未来我们城镇化率有可能不是60%，应该是60%以上。但是我们的研究，中西部未来要吸纳一亿人应该是没有问题的，有可能我们城镇化率到2020年有可能突破60%。这是我想讲的第三个问题。

四、绿色发展与城镇化的战略转型

（一）同步推进市民化与城镇化

第四个，绿色发展与城镇化的战略转型。

因为这里面未来中国城镇化的转型第一步我们为认为就是要解决以人为核心的城镇化，要加快推进农业转移人口的市民化。要促进我们市民化与城镇化同步。这是一项相当艰巨的任务，包括“十三五”规划，国家新型城镇化规划，在城镇化这里面都把农业转移人口的市民化都放在第一位，任务的最前面。这里面我们简单讲讲。

1.市民化面临的问题

第一个，从我们现在农业转移人口数量很大。我们现在就是说由于乡村人口跟户籍人口之间的差距，我们现在被统计为城镇乡村人口农民工及其家属现在是多少？我们的统计是2.34个亿，现在是存量。而且根据我们的估计，2030年。大约有3.9亿农业转移人口需要实现市民化，存量是1.9个亿，增量是两个亿左右，这个量很大。上几亿的农业转移人口要市民化。

第二个，现在我们市民化的程度是多少？我们做了一个测算，只有40%左右。这是一个什么概念？城镇居民享受了这些待遇是一的话，农民工农业转移人口只有40%左右。而且我们连续做了测算，从2010年、2011年、2012这几年来看的话，农业转移人口市民化的进程是止步不前，都在40%左右，几乎没有什么变化。

第三个，市民化的成本很高。我们全国平均测算，我们测算人均的成本13万块钱。西部地区第一年是10.6万块钱。当然这里面13万块钱不是说一次性的投入。短期的一次性投入是两万六千块钱左右。后来我们把我们的测算方法报告给国家发改委规划司。国家发改委根据我们方法重新测算，它推出的结论也就十万块钱左右，差不多。这是成本比较高。

2.有序推进农业转移人口市民化

所以我想下一步我们要有序推进农业转移人口的市民化。中央提出来要坚持自愿、分类、有序，要充分尊重农民的意愿，要优先解决存量，有序引导增量。我的想法又是要长短结合、标本兼治。从短期来看，从治标的办法来看。我们现在采取的就是这种办法，放宽农户的限制，分类放宽城市户口。符合条件的，我把你转为城镇户口。这是一种短期的治标不治本的方法，我们需要通过有条件的，我们解决它的户口问题，这样我们力争到2020年，刚刚讲了，我们解决一亿人的户口问题。户籍人口城镇化率达到45%，这肯定是一种治标短期的办法，要不市民化永远解决不了，老在跟他解决户口问题。治本的办法就是要基本公共服务的均等。你要基本公共服务对谁都一样的，户籍只是一个短期的功能，就不存在这么一个问题。

所以我们想可以考虑15年左右的时间解决市民化的问题，实现我们城镇化与市民化的同步推进。这里面的核心就是要建立均等化的基本公共服务跟城乡统一的社会保障制度。我想我的方法是要分三步走。

第一步就是过去我们提出来的到“十二五”——现在已经过了，还是没解决——就把农民工纳入进来，实现我们城镇基本公共服务，城镇乡村人口的全覆盖。农民工跟城镇居民享受的都一样，现在我们还达不到。

第二个，能不能到2020年（实现）——我估计现在也很难了——把乡村人口纳入进来，实现我们基本公共服务，城乡乡村人口的全覆盖。比如说北京、贵阳也好，城市也好、乡村也好，享受的基本公共服务是一样的。你的低保、基本的医疗保障、养老保障，城乡应该一样。我估计2020年也很难，达不到。

第三个，到2030年解决地区之间差异的问题。地区之间全国一体化，不管在北京还是上海还是西藏还是贵州，享受的基本公共服务应该是一样，全国应该是实现基本公共服务乡村人口全覆盖。

再一个，我觉得要建立多元化的、市民化的成本分担机制。根据重庆的经验，政府企业社会，大体要承担三分之一左右。我个人的看法，下一步我们要加快农村产权制度的改革，让农村的资源变为资产，变为资本，让资本变成可以带走、可以交易、可以抵押的资金，这样作为农民市民化很重要的资金的来源。这样就是我们说的一种带资进城，是我们实现市民化一个很重要的东西。这是第一个方面。

（二）全面提升城市的可持续性

1.城镇化的资源环境代价

第二个方面，要全面提升城市的可持续性。因为我们刚才前面讲了，这些年来我们城镇化快速的推进，它是资源环境的代价很大。现在我们耕地的资源大量的侵占，水资源的危机日益加重，能源的消耗集聚的增长、资源利用效率低下。所以制约了我们城镇化发展。比如说中国现在煤炭、钢铁、铜、铅、锌、硒、土的消费量占全球的比重都在40%以上。我们的

铁矿石、铜铝、铅、磷、锰等矿产资源，40%以上都是要靠进口。我们现在中国万元GDP的能耗是世界平均水平的2.3倍，OECD国家的四倍，是美国的3.4倍，是日本的5.5倍，是英国的6.7倍。

我们现在中国城镇化每提高一个百分点，需要消耗煤炭是87.6万吨标煤。需要消耗21.4万吨标准煤的使用，需要消耗8.1万吨的天然气，需要消耗1283平方公里的城市建设用地，这个都是大量的消耗。

这个看一下2020年，我们主要资源的保障程度，这个就是短缺的部分。富裕的部分只是很小的一些，资源比如说稀土、硒很小一部分的资源。而且我们城镇这些年来，我们经济的高速增长主要是依靠土地的平面扩展。过去我们跑到很多开发区，很多开发区刚开出的时候15到20平方公里。实际上一个开发工业园区最佳的规模就是十到二十平方公里，刚开始最好的做的土地不够，扩展到50平方公里，后来100平方公里，现在都扩大到几千平方公里。我们很多的产业园区、开发区GDP的增长是靠土地的平面扩张来支撑的。

所以带来了一个结果，就是我们土地城镇化快于人口的城镇化。从这个图就可以看出来，我们城镇土地增长的速度都要远远快于城镇人口增长的速度，这是也是中国的一个概念，我们叫土地城镇化快于人口的城镇化。

2.国内外的新型城镇化

所以我们觉得从未来的角度来看，要全面提升城市的可持续性。现在国家在做很多的工作，有生态文明的城市，有生态型城市、生态城市、环保模范城市，环保部搞的。国家林业总局还搞了一个国家森林城市，我的想法是要全面提高城市的可持续性，要大幅度的减小资源环境的大小。要低消耗、低排放、高效率、可承载的、可持续的城镇化道路。城镇化这个概念大家叫的叫可持续性的城镇化，这个是国际接轨的。但是城镇化它肯定是要践行绿色发展的理念。中国也有人说绿色城镇化、低碳城镇化，但是这个概念国际接轨不是太好，应该是可持续的城镇化比较好。这实际上是一个很大的，包含了这一种。

当然精明增长这是美国的一个概念。欧洲它叫做紧凑城市，跟它有关的一个概念。更多的是一种城市规范的概念。我们这里提出了一个叫有机城市，过去在郑州新区，它叫复合城市，也可以。复合城市和有机城市。所以我觉得有机城市要考虑什么概念？要集约紧凑，集约紧凑包括了欧洲的紧凑城市，包括美国的精明增长的概念，我觉得有机城市是最好的一个概念，节约紧凑、绿色低碳、宜居宜业、和谐幸福，还有智能创新，还要考虑到文化传承。所以我觉得从中国特色的新型城镇化，从城市可持续性的角度，应该要进行一个有机的城市，或者叫复合型的城市。过去我们把它总结叫具有5C特征的复合型城市。产业用地的复合，要循环、要共生、要融合、要紧凑。这两个概念不管叫符合城市也好、有机城市也好，都包含了欧洲紧凑城市的概念，都包含美国精明增长的概念在里面，实际上他们都是差不多的意思。我们把它叫做有机城市、复合型的城市。

当然这里面我觉得有一点是可以做工作的，中国提出来要发展三生的空间，生产的空间、生活的空间跟生态的空间。实际上我们在想，未来应该生产的空间要更小一点，生活的空间、生态的空间应该更多一点，过去我们生产的空间有点高，所以怎么来划分？我们跟湖北房县做规划的时候。后来我们跟贵阳新区做规划的时候，我们跟它画了一个图，把三生空间给它

画出来，从规划的角度，哪些是生产空间、哪些生活空间，哪些是生态空间。这样对我们城镇化，确定我们城市增长的边界是很有好处的。这是第二点。

（三）构建新型的城乡关系

第三点要构建新型的城乡关系。我们看中央的决定，它是健全城乡一体化的体制、机制，然后在城乡一体化的大框架内来谈新型城镇化的问题，我觉得这个思路是对的。我们的城镇化必须在城乡一体化大的框架来看城乡一体化的问题。城镇化不单纯是一个城市建设的问题，它涉及到城市跟农村方方面面，必须要在城乡一体化大的框架内来构建，所以这里要构建一个新型的城乡的关系。这种关系中央有一个主题叫做以城带乡，城乡一体。从未来的角度来看，未来可能是城跟乡可能要双方的交流，要实现城乡的一体化。我们不单纯是农村的人口向城市的集聚，现在像北京这些地区城市的资本、技术、人才，下乡的在推进。从未来的眼光来看，我们觉得未来我们应该允许城里的人按照自己的意愿到乡村去居住，应该允许他。这样应该是一种双向的流动。

第三点，城乡一体化，更多的是谈它的产业发展、公共服务的一体化或者公共服务的均等化、福利的等值化，而不是城乡发展的一样化。城乡的发展应该是差异化的，城市就是城市，农村就是农村。我们要使城市建设的更像城市，使我们的农村更像农村。

过去有一个笑话说到沿海走了一村又一村，村村像城市，走了一城又一城，城城像农村，就搞城市不像城市，农村不像农村，这是一个误区。城乡发展应该要差异，这是第三点。

（四）全面推进产业转型升级

第四点，推进城镇化的转型。要全面推进产业的转型经济，产业的转型经济在西部地区还是很严重的，我们很多资源型城市，怎么衰退？就是由于主导产业衰退了。这张图很清楚，任何一个产业，它的增长是一个U型的曲线，刚开始增长的比较快、稳定，然后速度下降，进入一个均衡的增长。

比如说过去历代的主导产业，成熟了以后，甚至衰退了以后你没有第二代主导产业、第三代主导产业没有起来，可能就会带来这个城市、这个区域的衰退。所以这里主导产业之间有一个接替的关系、替代的产业。最后也就是一个产业的转型升级，通过产业的转型升级，搞好不同时期的主导产业之间的衔接，来实现我们区域经济、城市经济的均衡增长，才能实现持续稳定的增长。所以我们觉得一定要全面推进产业的转型升级。其实我们西部地区也是这样的。所以这里面产业的转型升级，以后核心就是要创新的驱动。过去我们西部的增长主要是靠资源的投入、靠资金的投入，靠劳动力的投入。

现在我们中国经济进入新常态，但是现在这种高度依赖资源投入的环境已经发生变化了。但是从西部地区，由于发展阶段不一样，我们现在也在研究这个问题，包括中国西部地区高度依赖投资，你说投资依赖不了也不行，它还会持续一段时间。所以我们未来要更多的依靠创新，当然这个创新你不能狭义的理解，就是科技创新，我觉得应该是一个全面的创新。我的想法就是包括科技创新、制度的创新、品牌的创新、管理的创新。现在还包括文化的创新，应该是一个全面创新的概念。

（五）塑造城市文化特色

1.中国的城市缺乏文化特色

还有我觉得要塑造城市文化特色。现在中国城镇化的过程中有一个大的问题，我们城市建设缺乏特色，千城一面、千镇一面。过去我们片面的追求经济的目标，盲目扩大城市建设用地的目标，我们城市生活空间、生产空间都是很狭小的。包括北京在内，很多在郊区建立了很多的工厂。但是我们的人都住在缺乏新鲜的空气、缺乏生态、缺乏阳光的收污染的大厦里面。所以我们就片面追求经济，没有以人为本，没有突出以人为核心。

第二个，就是我们规划建设不切实际。那么多城市，183个城市要建国际大都市，都提出要搞CBD，有些县城还要搞CBD，CBD就是中央商务区。县城哪来这么多CBD？大城市才有CBD。到处都是贪大求全、好高骛远、崇洋、求怪。追求第一高度、第一规模、大搞形象工程。

再一个就是我们城市文化特色理念。我们好多建筑，小区的建筑都是拷贝、抄袭，缺乏特色、缺乏个性、大材大建，把我们过去一些文化的因素、文化的记忆都破坏掉了，包括我们一些建筑崇洋媚外，对民族的文化不自信，觉得国外都是好的，结果很多城市搞的像怪物，有些把它叫怪物，缺乏特色。

2.如何提高我国城市的文化特色

所以我们想应该要提高城市的文化特色。你想想你要有特色，特色靠什么？靠文化，文化就是你的生命、就是你的灵魂，就是你的个性。所以就是说在城镇化的过程，在城镇建设的过程中要体现文化的因素。我想就是五统一。现代文化与传统文化、外来文化与本土文化、市政文化与市民文化、文化形态与文化精神、文化保护与文化开放五统一。同时要通过文化的保护，挖掘、传承、创新，将城市文化、城镇文化特色体现在我们规划景观学建设、开发管理的全过程、方方面面。

再一个就是多领域，文化的因素。它不是说哪一个领域，多领域，经济社会、生态环境各个领域都要融入进去。我觉得我们还要走出一些误区，过去我们要搞城市文化，很多地方以为搞文化产业，结果就搞了文化产业园区。但是我们城市建设还是没有特色，没有把文化的因素融合进去。

（六）建立多元化、可持续的资金保障机制

所以最后一点，就是要建立多元化、可持续的资金保障机制。现在我们各地城镇化建设主要是依靠土地财政。我想这种投融资机制是不可持续的，土地财政是一个综合性的概念。但是你高度依赖它肯定是不行的。所以未来应该建立一个多元化的、可持续的资金保障机制。

土地包括抵押农资、土地转让、出让、收入、税收，这是一个方面。

第二个，要建立稳定的地方税务体系。比如说美国，它就是个人所得税、遗产税、消费税、房产税，它是一个很重要的方面。

第三个，允许地方在建，允许它发展，要规范化。

第四个，项目融资。

第五个，我觉得就是综合性的地方投融资的平台也应该约束。但是我的想法，地方债券也好、地方投融资平台也好，关键是要规范性的操作，只有这样我们才能建立一个多元化的、可持续性的城镇化的资金保障机制，才能促进我们城镇化可持续发展。

谢谢大家！