美国外交论文

论美国总统与国会的外交权力斗争

【内容摘要】美国是个“三权分立”的国家，简洁的联邦宪法给外交权力留下了“半阴影区”，被称为是一部邀请各部门来争夺外交权的宪法。两百多年来，国会与总统你争我夺，对外交权的主导地位此消彼长。本文从课本上的一个典例出发，上篇内容点评了老师的观点，下篇则陈述自己的观点，从更广泛的角度分析了这场权力之争。

【关键词】总统国会外交权宪法

引言

在美国建国200多年的对外关系中，如何处理对外关系，外交权究竟应该由哪一个部门占据主导地位，由于美国宪法条文本身的非明确性以及影响外交决策环境的不断变化，促使美国总统与国会在外交决策权与主导权上发生了多次交锋，其结果或是达到相对平衡状态，或是主导地位发生转换。通过课本上的典例的引导，从原因、双方优势以及总统占主导地位的种种表现三个方面了解了这场争夺的详细情况。国内外许多学者也做了相关方面的研究，探讨这方面的问题对美国的历史和外交多少会有一些了解。

正文

众所周知，美国政治上实行的是“三权分立”政策，总统、国会、最高法院分别掌握国家的行政权、立法权和司法权。设计宪法的国父们吸取英国国王独裁暴政的教训，为阻止权力的集中而采取了这种分权和制衡的制度。先驱麦迪逊说；“防止把某些权力逐渐集中于同一部门的最可靠方法，就是给予各部门的主管人抵制其他部门侵犯的必要宪法手段和个人的主动。”在外交方面，宪法也明显体现了国会和总统权力分置、互相制衡的特点。但短短几页纸的概括性描述，使外交权的归属出现了“半阴影区”，这也成为了两百年来各位专家学者潜心研究的热点话题。

上篇

老师在典例中讲到：“仔细阅读它，就会发现这是一部邀请各部门来争夺外交权的宪法。”原因主要在于美国联邦宪法可以说是世界上最短的成文宪法之一，只有几页纸，这就意味着它对各政府机构的权力分配只能是概述性的，不可能是细则性的。在这里，我暂时先不妄加

评论是否赞同这一观点。现在先就书中讲到的几种观点，我想议论一下。

首先，我很赞同老师认为，宪法设计者授予外交权，明显偏向国会，也就是说国父们更希望国会而不是总统在制定对外政策上发挥更大的作用。

第一，就条文来说，宪法列举了总统和国会分别享有的外交权，而国会拥有宣战权、贸易权、参与缔结条约和任命权，而总统享有的缔结条约权、任命权，都必须经参议院同意，这样国会在宪法上比总统就享有更大的权力。

第二，在美国之初，人们十分珍惜得来不易的自由和独立，对英王乔治三世残暴的独裁统治带来的痛苦还记忆犹新，致使他们成立的政府一度只设立法机关——联邦国会而无行政首脑和行政部门，美国由此经历了一段为时7年的联邦体制时期。虽然《联邦条款》授予国会广泛的外交事务权力，但由于缺少征税权导致各州有近似主权国家的地位，后来政府才决定建立强有力的中央政府来集中统治，这时才有了行政首脑和行政部门，但同时又要防止总统独裁，所以孕育而生的宪法自然不会给予总统过多的权力，相反，总统的许多权力都有国会的牵制。（1）可以说，在防独裁方面，这部宪法可是规定的酣畅淋漓啊！

由此，斯化纳斯·W·利维通过对宪法的研究得出结论认为：“总统应是对外事务领域的共同参与者，但不是对等的一方。”可见，宪法本质上并不希望总统过多掌控外交权力。

其次，在谈到在外交主导权上总统的一步步进、国会的一步步退这一历史事实形成的原因时，老师认为国会方面的主观原因是国会在总统权力扩张的过程中显得过分的迁就和退让，而最高法院也一般会倾向于站在总统一边。

就最高法院的偏袒我也觉得赞同，路易斯·亨金认为：“主要的理由似乎是有关政府行为牵涉到国家在对外关系中的利益（如果不是国家安全的话）问题，而且在对外交往事物中美国必须用一个声音说话，而这个声音必须出自专家之口，在这里，所谓专家通常指的就是行政部门。这种爱国主义与司法机关的谦虚礼让的结合，无疑构成了有关部门遵从行政机构对条约的解释这一惯例的基础。”据调查统计，在外交领域中，法院明显地呈现出对总统方面的偏护。当总统与国会在外交主导权问题上发生分歧时，最高法院经常是做出有利于总统方面的司法解释，特别是在国外使用武力方面。在此方面的典型案例就是，根据国会通过的《战争权力法》的规定，在国会没有宣战和特别授权的情况下，国会两院可以以联合决议形式撤退在国外的美国军队，最高法院虽然没有针对这项法律规定提出违宪审查，但在1983

年审理“移民归化局诉查德哈”一案判决中，裁定在有关的移民案件中“国会的否决”是违宪的，它违反了分权的原则。这项裁定意味着如果没有总统的签署，国会通过一项决议是违宪的，其结果就阻止了国会向总统施加压力去按战争权力法的规定在90天内停止使用驻外军队。（2）而就国会在总统权力扩张的过程中显得过分的迁就和退让这一原因而言，我觉得国会并不是自己要示弱，也不是无心与总统争取外交主导权，而是局势所趋。其中包括事情的紧急情况，情报的不全，专业人士的缺乏等等，这些将在下篇详细解析。

最后，我对老师认为的美国公众对国际事务普遍的不关心和不了解是有别于总统在外交

政策上集权的又一个重要原因有不同的看法。我认为美国是一个思想自由的社会，总统有时候之所以能外交集权，有时候也是因为国民的意愿。比如，在美苏冷战时期，美国人民的国家安全意识十分强烈，任何只要涉及到国家安全的政策、措施，就很容易得到支持，总统正是利用这一点才能擅自不经过国会就采取各种措施却依然能得到人民的支持吧。

下篇

纵观美国的外交权，国会与总统的主导权此消彼长，各个时期有各个时期的特点。从建国至国内战争，国会与总统的权力处于相对平衡时期。从内战结束至第一次世界大战前夕，国会在外交权上占主导地位时期。从第一次世界大战前夕至越南战争时期，总统外交权则居主导地位。错综复杂的原因，使得总统与国会这对伙伴与对手在外交权的争夺战中此起彼伏，下面我谈几点我认为的在这场较量中双方的优劣势以及某些客观原因吧。

第一、国际下的大环境使其中一方更有理由主导外交。以两个时期为例，一个是内战结束之后，一个是美苏冷战时期。第一次世界大战结束后，外交权主要在国会手中，因为人们经历了战争的折磨，已经厌倦了战争，只想好好发展经济，而此时的美国的总统继续热衷于领土的扩张，遭到了人民的反对，因此这一时期的国会更得到人们的支持。而在美苏冷战时期，国际形势紧张，战争一触即发，美国公民的危机意识提升了，这一时期，需要解决的紧急突发状况也比较多，这是就需要能迅速做出反应的决策者，总统就是再合适不过的了。所以，有专家总结出这样一条经验：在危机时期，总统特权统治；在和平时期，权力偏向国会一边。

第二、谈谈总统在外交方面拥有的优势。尽管制宪者希望国会在对外决策上发挥更大的作用，但对外决策权的权力性质又决定了在处理对外事务中不能完全由国会来决定，特别是对于紧急事件的处理与决策，不可能由一个合议机关去反复地研究、讨论，那样会影响效率，失去国际信誉；另外，对外事务通常又是保密性程度很高的一个领域，也不适合更多的人参与其中；还有就决策而言，往往需要依据大量准确的情报才能做决定，在这方面，总统掌握着情报机关，是情报的最大获得者，而国会的情报量自然没有总统那么多，所以虽然人数对比悬殊，但不代表总统做出的判断就一定不是更适合国家的政策，况且，国际事务纷繁芜杂，不是每一个国会议员都能很好的决策。正是认识到这一点，我想国会才会在某些场合做出一些让步吧，但我们不能说总统一不按宪法办事，国会就要追究，就要诉求。某些时候，默许总统的做法也许也是明智的。

第三、谈谈国会在外交方面拥有的优势。也许，在国外人看来，更希望是国会在掌控外交主导权。从一组数据可以看出，美国历史上发生过两百多次战争，到目前为止，只有五次是由国会正式宣战，即1814年英美战争，1846年的美墨战争，两次世界大战和1991年海湾战争，其余都是不宣而战。（3）可以设想一下，如果一直是国会主导外交，起码世界上不