论我国证券监管与自律体制及其完善

法　商　研　究1999年第3期(总第71期)论我国证券监管与自律体制及其完善

包　景　轩Ξ

本文所说的监管是指证券行政主管机构运用公权力对证券行业的监督管理;自律是指证券市场中的机构尤其是证券经营机构的行业管理和相互之间的制约。本文的内容限于监管和自律的机构和体制而不涉及监管和自律的具体规定,并就体制和机构的完善提出见解。

一、我国现行全国证券市场的监管机构及体制

随着《中华人民共和国证券法》(以下简称《证券法》)的颁布和即将实施,我国证券市场的监管机构和体制已经明朗化和法定化。我国现行的证券市场的监管体制大体是:(1)根据《证券法》第7条,国务院证监会依法对全国证券市场实行集中统一监督管理。在1998年之前,原国务院证券委在体制上是统管全国股票市场的有关事务的机构,它由16个国务院直属部委机关的副部长级官员组成,采取例会形式办公,证监会是其下设的具体执行机构,负责日常管理。1998年国务院机构改革以后,证券委的职能并入中国证监会。(2)其他机关参与证券市场的相关审批和管理。包括每年由国家计委和证监会共同编制本年度股票发行规模;央行对证券公司、信托投资公司、财务公司等从事证券经营业的专营与兼营金融机构的确立、变更、破产和日常督查予以负责,监管这些机构的市场进出资格标准;公司债券的管理有多部门参与。1993年的《企业债券管理条例》规定,由国家计委会同央行、财政部、国务院证券委(已由证监会继受其权力和职责)拟订全国企业债券的年度发行规模和各项指标报国务院批准后下达省级和计划单列市的政府和国务院有关部门执行。(3)1996年由中国证监会授权部分省、市成立了证券、期货监管机构,在授权范围内履行监管职责;并于1996、1998年设立交易所监督员和证监会专员办事处。《证券法》第7条确认了这种设立派出机构,但是回避了地方监管机构的规定。

就中国证监会的监管而言,现行的监管体制是通过一系列的法规来体现的。截止到1998年底,主要有以下一些法规是关于监管机构和体制的:

1993年8月17日国务院证券委员会发布《关于授权中国证券监督管理委员会查处证券违法违章行为的通知》。

1993年7月24日证监会发布《中国证券监督管理委员会工作人员守则》。

1995年4月6日《中国证监会关于禁止工作人员参加可能对公正执行公务有影响的宴请和参加用公款支付的营业性场所娱乐活动的规定》。

为了加强对证券、期货市场的监管,1996年10月14日中国证券监督管理委员会发布了《关于向证券、期货交易所派驻督察员的决定》。监察员属于证监会外派工作人员,直接对证监

Ξ包景轩,中国人民大学硕士研究生。

会负责;定期和不定期向证监会报送工作报告;监察员实行任期制。

1996年3月21日发布,1997年4月8日修订的《中国证券监督管理委员会关于授权地方证券、期货监管部门行使部分监管职责的决定》,决定分期分批授权省、自治区、直辖市、计划单列市和部分省会城市证券、期货监管部门对证券、期货市场行使部分监管职责。

为了配合建立全国证券市场集中而统一的监管体制,1998年2月28日证监会颁布《中国证券监督管理委员会证券监管专员办事处暂行办法》,规定证券监管专员办事处是中国证监会的派出机构,在中国证监会直接领导下开展工作。

1998年4月3日证监会发布《关于授权地方证券期货监管部门对证券经营机构进行初审和日常监管的通知》。

1998年12月29日通过、将于1999年7月1日生效的《中华人民共和国证券法》第7条和第10章。

从前面列举的证券立法来看,我国在90年代以后,逐渐在朝着这样一个方向去努力:将对证券市场的监管权力集中到一个机构手中,以保证市场的监管效率。《证券法》的起草过程恰恰是对这一过程的反映。在《证券法》的前期草案中缺乏对于证券监督管理机构的专章规定。《证券法》10月5日的草案第5条、第6条虽然对我国证券监管机构的职权和设立派出机构作出了规定,但是过于简略;第9章“调查和检查”对证券监督管理机构的调查权和检查权的规定仍然非常粗略,且和总则的规定脱节,整个体系显得不完整。

《证券法》10月13日的草案开始设专章即第10章“证券监督管理机构”,用了8个条文对证券监管机构的地位、职权以及其他相关制度作出规定。

《证券法》第10章“证券监督管理机构”从第167条到第174条的规定包括统一监管机构; 8项职权;执法措施、执法程序和保密义务;工作人员的守则;被检查、调查者的配合义务;规章、工作制度和处罚决定的透明度要求;监管机构对涉嫌犯罪的移送;监管机构工作人员的兼职限制。尤其是第167条规定了监管机构的8项职权,第168条规定了4类执法措施,这些对于保证监管机构的权威性和高效率非常重要。

总的来看,《证券法》的这些条款对证券监管机构的地位、职能作出了原则性的规定,符合世界证券市场和证券立法的发展趋势,反映了证监会国际组织提出的国际监管标准。《证券法》对监管机构的专章规定,解决了监管权力不统一、监管权力不明确、对行使职权的保障措施不够得力等在实践中存在的问题,也反映了理论界的基本认识。

我国1995年的人民银行法专门对银行业的监督管理机构———中国人民银行的地位、职能等作出了专章规定,我国实行银行与证券分业经营、分业管理;1998年11月我国成立了保监会———中国保险业监督委员会,对中国的保险业市场进行统一监管;1998年《证券法》对国务院证券监督管理机构作出专章规定以后,我国“一行两会”的金融监管框架正式形成。这对我国金融业的长远发展意义非常重大。

二、证券市场监管体制和手段的完善

证券监管机构是维护证券市场公正、公平和有效运作的重要机构。由世界银行提供的资料表明,大多数国家包括发达国家和新兴市场国家都只有一个主要证券监管机构,因为单一的监管者能够保证证券市场的效率。例如,美国证券交易委员会(SEC)是与美联储和财政部并行的三大经济管理部门,它是全美的证券市场的最高监管机关,在向国会负责的前提下,进行