公共政策工具讲义
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作为一种应用广泛的工具，市场是提供私人物品的最有效益 和效率的手段，是资源配置的有效工具；在某些公共物品和服务领 域，市场工具也可能是改进效率和效益的一种有效途径。然而，市 场工具有其明显的局限性，在大部分公共物品和服务领域中，它并 不是一种有效的工具，它不能有效地提供诸如国防、警察、路灯一 类的纯公共物品；由于存在着不同类型的市场失灵，市场在提供收 费物品和公有池塘物品上也存在困难；此外，市场工具也产生严重 的公平方面的问题。因此，市场工具的应用往往需要有其他工具（ 如管制）来配合。
第五讲 公共政策工具
一、政策工具的涵义与类型 二、影响政策工具选择的因素 三、我国新政策工具的引入 ——以艾滋病防治的政策工具为例
一、政策工具的涵义与类型
❖ 政策工具（Public Policy Instrument），又称政府工具（The Tools of Government）、治理工具。
❖ 萨拉蒙：政府治理工具，又称公共行动的工具（A tool of Public Action），它是一种明确的方法，通过这种方法集体行动得以组织，公 共问题得以解决。
（3）市场
❖ 优点：市场在提供大部分私人物品上是富有效力和效率的
手段。
❖ 缺点：市场不能充分提供大部分公共政策旨在解决的那些
纯公共物品；由于存在不同类型的市场失灵，市场在提供各 类收费的俱乐部物品和公共池塘资源时也存在困难；市场也 是一个高度不公平的政策工具，因为它仅仅满足那些有支付 能力的人们的需求。
（1）家庭与社区
❖ 优点：不花政府的钱； 广泛的政治支持。
❖ 缺点：在解决复杂社会问题上通常无能为力； 规模经济效应也要求由政府集中提供公共服务； 依赖这类政策工具来解决公共问题可能不公平。
尤其是对照顾者来说更是如此（为什么本来是政府或全社 会要做的事，要由家庭和社区自己承担？）
二、志愿者组织
作为一种政策工具，志愿者组织的活动免受国家强制力 和经济利益分配的约束。志愿者组织提供某些社会服务。例 如，慈善机构为穷人提供医疗保健、教育和食品；志愿者团 体提供诸如清洁海滩和公园的公益服务等。
在传统社会里，志愿者或非营利组织就提供了大量的社 会服务尤其是从事公益事业，现代福利国家的出现曾一度降 低了它们发挥作用的重要性程度。即便如此，在当代社会中 ，它们仍然被广泛地当作一种处理社会问题的重要手段。据 说，在美国这样一个崇尚个人主义和物质利益的典型国度里 ，非营利组织提供的服务比政府提供的服务要多得多。在我 国，随着政府职能的转变，志愿者或非营利组织作为一种政 策工具的地位和作用也将日趋重要。
❖ 欧文·休斯：政府的工具是政府的作用方式，以及政府行动时的机制。 ❖ 张成福：把政府实质性的治理目标或政策目标转化为具体的行动，以改
变政策目标群体的行为，从而最终实现政策目标的手段和机制。 ❖ 陈振明：人们为解决某一社会问题或达成一定的政府目标而采取的具体
方式和方法。“最好是将政策工具限定在实现政策目标或结果的手段这 一特性上。”
一、政策工具的含义与类型
❖ （1）分类多样化。标准不同，所划分的类型也不同。 ❖ （2）现有的分类几乎都不是穷尽的，因为没有注意到非
正式工具的作用。 ❖ （3）大多数分类的排他性不强，存在着交叉现象。
胡德对政策工具的分类
❖ Authority-based instruments ❖ Treasure-based instruments ❖ Organization-based instruments ❖ Information-based instruments
家庭和社区可以做许多政府不能做或做不好的事。在 几乎所有的社会中，照顾家庭成员和其他亲属是个人及家庭 的实质性责任。小孩、老人和病人往往是家庭及个人来照管 的。例如，在美国，据说80％的对老人的医疗卫生服务是由 家庭提供的。在许多国家中，社区服务的范围十分广泛，从 幼儿入托、老人照管到环境卫生、娱乐保健等无所不包。
2. 政策工具的类型
家
自
庭
愿
信
和
性
息Leabharlann Baidu
社
组
与
税 收 与 产使 权用
直 公接 共提
区
织 市 劝 补 交 费管事 供
场诫贴 易
制业
政府介入的程度
自愿型工具
混合型工具
强制型工具
1、自愿（自主）性工具
❖ （1）家庭与社区 ❖ （2）志愿者组织 ❖ （3）私人市场
非强制性工具（自愿性工具）的特征是它没有或很少有政府 参与，它的任务是在自愿的基础上完成的。政府在许多公共问题 上往往不做什么事情或不主动介入，而留给社会去处理，因为它 相信，市场、家庭或志愿者组织自身能够处理好这些问题。非强 制性工具是执行经济政策和社会政策的重要工具。
一、家庭和社区
家庭和社区是一种常见的非强制性工具。在任何社会中，亲 戚、朋友和邻居都为个人提供无数的物品和服务，政府也往往有 意识来扩展它们在达成政策目标上的作用。政府间接地通过削减 服务职能而鼓励家庭和社区提供服务，或者政府直接将服务职能 转交给社会及家庭。在转轨时期我国政府职能的转变以及加强社 区建设的实践中可以明显地看到这一点。
2、强制性工具
❖ （1）政府管制 ❖ （2）公共企业 ❖ （3）直接提供
§2．强制性工具
强制性工具(Compulsory instruments)也称指导性工具， 它借助国家或政府的权威及强制力，迫使目标团体及个人采取 或不采取某种行为。政府为实现其政策目标，可以通过选择管 制、公共企业或官僚机构直接供给等手段或方式来履行其功能 。
（2）志愿者组织
❖ 优点：志愿者组织的灵活性、迅速回应度以及体验 选择的机会是政府组织所不能比拟的；由志愿者组 织提供服务来满足社会需要，降低了对政府行动的 需求；NGO也是一个公平的政策工具；它们对促进 社区精神、社会团结与政治参与有积极贡献。
❖ 缺点：志愿失灵。
三、市场
市场是一种最重要且最有争论的非强制性工具。买卖双方（ 消费者和厂商）之间的自愿的相互作用——消费者依其手中握有的 有限数量的货币想尽可能多地购买商品，而厂商则寻求利润的最大 化——往往会带来双方都满意的结果。从理论上看，尽管双方都是 自利的经济人，但作为一个总体的社会可以从它们的相互作用中获 益，即实现社会福利的最大化；而且为社会上所需要的一切东西都 可能通过市场以最低的价格提供。因此，那些对医疗保健和教育有 需要者可以从为盈利而运作的医院和学校中购买相应的服务。
第五讲 公共政策工具
一、政策工具的涵义与类型 二、影响政策工具选择的因素 三、我国新政策工具的引入 ——以艾滋病防治的政策工具为例
一、政策工具的涵义与类型
❖ 政策工具（Public Policy Instrument），又称政府工具（The Tools of Government）、治理工具。
❖ 萨拉蒙：政府治理工具，又称公共行动的工具（A tool of Public Action），它是一种明确的方法，通过这种方法集体行动得以组织，公 共问题得以解决。
（3）市场
❖ 优点：市场在提供大部分私人物品上是富有效力和效率的
手段。
❖ 缺点：市场不能充分提供大部分公共政策旨在解决的那些
纯公共物品；由于存在不同类型的市场失灵，市场在提供各 类收费的俱乐部物品和公共池塘资源时也存在困难；市场也 是一个高度不公平的政策工具，因为它仅仅满足那些有支付 能力的人们的需求。
（1）家庭与社区
❖ 优点：不花政府的钱； 广泛的政治支持。
❖ 缺点：在解决复杂社会问题上通常无能为力； 规模经济效应也要求由政府集中提供公共服务； 依赖这类政策工具来解决公共问题可能不公平。
尤其是对照顾者来说更是如此（为什么本来是政府或全社 会要做的事，要由家庭和社区自己承担？）
二、志愿者组织
作为一种政策工具，志愿者组织的活动免受国家强制力 和经济利益分配的约束。志愿者组织提供某些社会服务。例 如，慈善机构为穷人提供医疗保健、教育和食品；志愿者团 体提供诸如清洁海滩和公园的公益服务等。
在传统社会里，志愿者或非营利组织就提供了大量的社 会服务尤其是从事公益事业，现代福利国家的出现曾一度降 低了它们发挥作用的重要性程度。即便如此，在当代社会中 ，它们仍然被广泛地当作一种处理社会问题的重要手段。据 说，在美国这样一个崇尚个人主义和物质利益的典型国度里 ，非营利组织提供的服务比政府提供的服务要多得多。在我 国，随着政府职能的转变，志愿者或非营利组织作为一种政 策工具的地位和作用也将日趋重要。
❖ 欧文·休斯：政府的工具是政府的作用方式，以及政府行动时的机制。 ❖ 张成福：把政府实质性的治理目标或政策目标转化为具体的行动，以改
变政策目标群体的行为，从而最终实现政策目标的手段和机制。 ❖ 陈振明：人们为解决某一社会问题或达成一定的政府目标而采取的具体
方式和方法。“最好是将政策工具限定在实现政策目标或结果的手段这 一特性上。”
一、政策工具的含义与类型
❖ （1）分类多样化。标准不同，所划分的类型也不同。 ❖ （2）现有的分类几乎都不是穷尽的，因为没有注意到非
正式工具的作用。 ❖ （3）大多数分类的排他性不强，存在着交叉现象。
胡德对政策工具的分类
❖ Authority-based instruments ❖ Treasure-based instruments ❖ Organization-based instruments ❖ Information-based instruments
家庭和社区可以做许多政府不能做或做不好的事。在 几乎所有的社会中，照顾家庭成员和其他亲属是个人及家庭 的实质性责任。小孩、老人和病人往往是家庭及个人来照管 的。例如，在美国，据说80％的对老人的医疗卫生服务是由 家庭提供的。在许多国家中，社区服务的范围十分广泛，从 幼儿入托、老人照管到环境卫生、娱乐保健等无所不包。
2. 政策工具的类型
家
自
庭
愿
信
和
性
息Leabharlann Baidu
社
组
与
税 收 与 产使 权用
直 公接 共提
区
织 市 劝 补 交 费管事 供
场诫贴 易
制业
政府介入的程度
自愿型工具
混合型工具
强制型工具
1、自愿（自主）性工具
❖ （1）家庭与社区 ❖ （2）志愿者组织 ❖ （3）私人市场
非强制性工具（自愿性工具）的特征是它没有或很少有政府 参与，它的任务是在自愿的基础上完成的。政府在许多公共问题 上往往不做什么事情或不主动介入，而留给社会去处理，因为它 相信，市场、家庭或志愿者组织自身能够处理好这些问题。非强 制性工具是执行经济政策和社会政策的重要工具。
一、家庭和社区
家庭和社区是一种常见的非强制性工具。在任何社会中，亲 戚、朋友和邻居都为个人提供无数的物品和服务，政府也往往有 意识来扩展它们在达成政策目标上的作用。政府间接地通过削减 服务职能而鼓励家庭和社区提供服务，或者政府直接将服务职能 转交给社会及家庭。在转轨时期我国政府职能的转变以及加强社 区建设的实践中可以明显地看到这一点。
2、强制性工具
❖ （1）政府管制 ❖ （2）公共企业 ❖ （3）直接提供
§2．强制性工具
强制性工具(Compulsory instruments)也称指导性工具， 它借助国家或政府的权威及强制力，迫使目标团体及个人采取 或不采取某种行为。政府为实现其政策目标，可以通过选择管 制、公共企业或官僚机构直接供给等手段或方式来履行其功能 。
（2）志愿者组织
❖ 优点：志愿者组织的灵活性、迅速回应度以及体验 选择的机会是政府组织所不能比拟的；由志愿者组 织提供服务来满足社会需要，降低了对政府行动的 需求；NGO也是一个公平的政策工具；它们对促进 社区精神、社会团结与政治参与有积极贡献。
❖ 缺点：志愿失灵。
三、市场
市场是一种最重要且最有争论的非强制性工具。买卖双方（ 消费者和厂商）之间的自愿的相互作用——消费者依其手中握有的 有限数量的货币想尽可能多地购买商品，而厂商则寻求利润的最大 化——往往会带来双方都满意的结果。从理论上看，尽管双方都是 自利的经济人，但作为一个总体的社会可以从它们的相互作用中获 益，即实现社会福利的最大化；而且为社会上所需要的一切东西都 可能通过市场以最低的价格提供。因此，那些对医疗保健和教育有 需要者可以从为盈利而运作的医院和学校中购买相应的服务。