土地督察的耕地保护效果评价
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收稿日期: 2010 － 11 － 12 作者简介: 钟太洋， 博士， 讲师， 主要研究方向为土地资源。 通讯作者: 黄贤金， 博士， 教授， 博导， 主要研究方向为土地资源。
［1 － 6 ］
保政策体系中某一项政策的运行效果， 例如 分 析 土 地 用 途 管制制度的耕地保护效果 果
［9 ］ ［7 － 8 ］
、 耕 地 总 量 动 态 平 衡 政策 效
［10 － 11 ］ 、 。 就 土 地 督 察 制度 基本农田 保护 政策 效果 等
对耕地保护的影响而言， 目前还未见到相关报道。 本文拟对土地督察对耕地数量保护的 影响 进行分 析， 而土地督察的耕地 质 量 保护 效应则 不在 本文 的 分 析 范 围 之内。因此， 本文拟对以下问题进行分 析: 一是， 土地督察 如 果 有 效， 土地督 是否对遏止耕地 面积 减 少 有 效? 二 是， 察的耕地保护效果有多大? 即因土地督察 制度的 实 施， 耕 地流失面积减少了多少?
; 二 是， 具体分析耕地
* 国家自然科学基金资助项目( 编号: 40801063 ; 40971104 ) ， 江苏省国土资源科技项目( 编号: 2009005 ) ， 土 地 例 行 督 查 规范和管理研究项 目( 编号: 201014105117 ) 。
· 38·
钟太洋等: 土地督察的耕地保护效果评价
2． 2
模型设定 利用散点图对各 个 解 释 变 量 与 因 变 量之 间 的 相 互 关
， 已有的研究对于人均
［14 ］
GDP 与耕地面积 减 少 之 间 关 系 形 式 还 存 在 争 议
， 之所
系和关系形式进行了初步的分析， 并结合目 前 已 有 的 相 关 研究
［1 ， 7 －8 ］
以要选择人均 GDP 作 为 解 释 变 量之一， 主要 是 考虑到 不 同经济发展水平的地区， 单位固定资产投资所 需 要 占 用 的 耕地面积不同， 这 里 将人均 GDP 作 为地区经济发展 水平 的一个代理变量; 因此， 这一变量的系数的符号应为负; ( 3 ) 土地督察 制度 变 量。 在不 少 研究中， 政策 变 量 通 常以虚拟变 量 的 形 式出 现 现
1
土地督察制度概述
2004 年 发 布 的《国务院 关 于 深 化 改 革 严格土 地管理
的决定》 中提出要 建 立 土 地 督 察 制度， 其 目的 是 为 了 强 化 土地执法、 加强对土地执法的监督。2006 年 7 月国务院办 公厅印发的《关 于 建 立 国家 土 地 督 察 制度 有 关问题 的 通 知》 明确设立国家土地总督察、 副总督察， 负责组织实 施 国 家土地督察制度。在 国 土 资源 部 设 立 国家 土 地 总 督 察 办
2006 年 9 月 － 公室， 向地方 派驻 9 个 国家 土 地 督 察 局， 2007 年， 9 个派驻地方的国家土地 督 察 局 逐 步 建 立 并开 展 了相关工作。从 2007 年 以 来， 土 地 督 察 机构 根据 各 地 实 际情 况 开 展 了 各 类 土 地 督 察 工 作 ， 其中专项 督 察 和 例 行 督 察是各派驻地方的国家土地督局均开展的 工 作， 具有普遍 性并有较大影响。2007 年分别在 13 个省级和计划单列市 66 个市 开展了专项督察工作; 2008 年， 在 9 个省( 区、 市) 、 ( 县、 区) 开展专项督察， 并对 16 个市县开展了例行督察试 点工作; 2009 年 在 9 个 省 开 展 了 专 项 督 察 工 作并在 全国 24 个省( 区、 市 ) 及 3 个 计 划 单 列 市共 150 个 县 ( 市、 区、 旗) 开展例行督察工作。
2 土地专项督察比例( 每提高 1% ， 约能减少 建 设占 用 耕 地 面 积 为 261 hm ， 例 行 督察 比 例每 提 高 1% ， 约能 减少 建 设占 用 耕 地 面 积 为
929 hm2 ; ②由于实施专项督察， 2007 年和 2008 年分别减少建设占用耕地面积 32 160． 52 hm2 和 6 442． 90 hm2 ， 分 别 占 当 年建 设占 用
［8 ］
regular y
百度文库
－
， 由于固 定 资 产 投
资项目需要占用一 定 数 量 的 土 地， 因此， 通常认为固定资 产投资与建设占用耕地面积之间具有正相关关系; ( 2 ) 人均 GDP。 经济 增 长 与 耕 地 面积 减 少尤 其是 建 设占用之 间 存 在 着 相 关 性
［12 － 13 ］
· 中 国人口 资源与环境
2011 年
第 21 卷
第5 期
CHINA POPULATION， RESOURCES AND ENVIRONMENT
Vol. 21
No. 5
2011
土地 督察 的 耕 地 保护 效果评 价
钟太洋 黄贤金 谭 梦 彭佳雯
( 南京大学国土资源与旅游学系， 江苏 南京 210093 )
2 耕地面积的 17． 08% 和 3． 36% ; 2008 年 由 于 实 行 了 土地 例 行 督察， 减少 建 设占 用 耕 地 面 积 41 127． 79 hm ， 约 占 当 年建 设占 用 耕 地 面
2007 年 和 2008 年 分 别 减 少 建 设 占 用 耕 地 面 积 32 160． 52 hm2 和 积的 21． 5% ; ③ 由 于 实 行 了 土 地 例 行 督 察 和 专 项 督 察， 47 570． 70 hm2 ， 分别占当年建设占用耕地面积的 17． 08% 和 24． 83% 。 关键词 土地政策效果评价; 土地督察 ; 耕地保护 文献标识码 A 文章编号 1002 －2104( 2011) 05 －0038 －06 doi: 10. 3969 / j. issn. 1002 －2104. 2011. 05. 007 中图分类号 F301． 21
表 1 变量定义与期望符号 Tab． 1 Variable definitions and expected signs for explanatory variables used in the models
变量名 Variable invest gdpper special 含义 Definitions 固定资产投 资， 为年度固定资产投资( 亿 元) 人均 GDP( 元 / 人) 土地 专 项 督 察 比 例 ， 即某省级区域内被督 察( 专项 督 察 ) 地区 行 政 辖 区 面积 与 该 省 级区域行政辖区面积之比( % ) 土地 例 行 督 察 比 例 ， 即某省级区域内被督 察( 例行 督 察 ) 地区 行 政 辖 区 面积 与 该 省 级区域行政辖区面积之比( % ) 因变量， 为年内建设占用耕地面积( hm2 ) 期望符号 Expected signs + － －
督察更为全面， 专 项 督 察 针 对 性 更 强。 因此， 文章设置两 个变量来反应土地 督 察 情 况: ① 土 地 专 项 督 察 比 例， 即某 省级区域内被督察( 专项 督 察 ) 地区 行 政 辖 区 面积 与 该 省 级区域行政辖区面积之 比; ② 土 地 例 行 督 察 比 例， 即某省 级区域内被督察( 例行督 察 ) 地区 行 政 辖 区 面积 与 该 省 级 区域行政辖区面积之比。这两个比例越高， 建 设 占 用耕 地 因此， 这两个变量系数的符号应为负。 的难度就越大， 另外， 有 研究 认 为路 网 密 度与 耕 地 减 少 之 间 存 在 联 系
2
2． 1
研究方法与数据
变量选择 本文所关心的是土地督察对于耕地流 失， 即 耕 地 面积
减少是否有影响 以及 影响 的 程 度 有 多 大。 就 耕 地 面积 减 少而 言 ， 在相关的统计资 料 中 有 两 个 相 关 的 指 标， 即年内 减少耕地面积和 年 内 建 设 占 用耕 地 面积。 在有 关 耕 地 面 耕 地 面积 净 变化 ( 年 内 增加 耕 地 面积 与 积变化的分析中， 年内减少耕地面积之差) 也是一个重要指标。从土地 督 察 的性 质 来 看 ， 土地督 察 主要 对土 地 违 法 进行 督 察， 其对耕 地面积变化 的 影响 主要 应 是对 建 设 占 用耕 地的 影响， 因 此， 本文采用年内建 设 占 用耕 地 面积作 为 被 解 释 变 量， 并 选择以下变量作为解释变量: ( 1 ) 固 定 资 产 投 资。 有不 少 研究 已 证 明 了 固 定 资 产 投资与建设占用耕地面积之间的关系
*
摘要
为分析土地督察的耕地保护效果， 论文把这目标分解为两个问 题， 即 土地 督察 制 度 的 实 施 是 否 对 减少 建 设占 用 耕 地 面 积 产 生
了影响; 如果有显著影响， 效果有多大。论文收集了 1999 － 2007 年的省级面版数据， 分别采用了固 定 效应 模型、 随 机 效应 和 混合 OLS 模型加以估计， 通过相关检验， 采用了固定效应模型的估计结果。在模型估计结果的基础上， 对土地督察的耕地效果 进行 了 评 价。 分 析表明: ①土地督察的确对减少建设占用耕地面积有显著影响， 土地例行督察的耕地保护效果要好于土地专项督察的 耕 地 保 护 效果，
［1 ］ ［8 ］
， 本项研究采 用以 下 模型 来 分 析 土 地 督 察 制度
的耕地保护效果: y it = a0 + δ1 special it + δ2 regular it + β1 invest it + β2 gdpper it + v it ( 1) y it 为第 i 区第 t 年年内建 设 占 用耕 地 面积， 其中， 为因 变量; β1 和 β2 分 别 为 invest it 和 gdpper it 的 系 数; invest it 和 gdpper it 分别是 固 定 资 产 投 资 和 人 均 GDP， a0 为 常 数 项; basic it 为 special it 第 i 区域第 t 年土地专项督察比例， regular it 第 i 区域第 t 年土地例行督察比例， δ1 和 δ2 分别为 special it t 为年度。 和 regular it 的系数; v it 为残差项; i 为区域， 2． 3 效果评价方法 本文 拟 对以 下问题 进行分 析: 一是， 土 地 督 察是 否 对 遏止耕地面积减 少 有 效? 二 是， 如 果 有 效， 土地督察的耕
2004 年 10 月 《国务院关 于 深 化 改 革 严格土 地管理的 ( 国发〔2004 〕 28 号) 提出 建 立 国家 土 地 督 察 制度， 决定》 2006 年 7 月国务院 办 公 厅 印 发《关 于 建 立 国家 土 地 督 察 ( 国办发 〔2006 〕 50 号) ， 制度有关问题的通知》 决定建立 国 由国务院授权国土资源部 代表 国务院 对 家土地督察制度， 各省、 自治区、 直辖市， 以及计划单列市人民 政 府土 地 利用 。《关于建立国家土地督察 制度 和管理情况进行监督检查 有关问题的通知》 中有关派驻地方的国家土地督察局职责 “监督检查省级以及计划单列市人民政府耕 地 的第一条是 。从土地督察制度以及土 地 督 保护责任目标的落实情况” 察机构建立以来， 土 地 督 察 机构 对 各 地 进行 了 土 地 督 察， 那么， 土地督察是否对耕地保护起到了积 极影响 呢? 本文 试图对这一问题加以分析。 目前已有不少文献对耕地保护问题加 以 了 分 析， 也有 不少文献对耕地 保护 制度 绩 效 进行 了 研究。 从 已 掌握 的 文献 来 看 ， 有关耕地保护制度与政策效果的 文 献 主要 有 两 有研究将耕 地 保护 的 各 类 政策 作 为 一个 整 体 分 类: 一是， 析了耕地保护 政策的 综 合 效果
［1， 15 ］
， 一般认为路网密度的提高 会 增加 耕 地 占 用 的 可能，
因此， 路网密度与耕地面积减少之间可能存在正相关关系; 但是， 相关分析的结果表明， 路网密度与固定资产投资的相 关系数高达 0． 66， 与 人均 GDP 的 相 关 系 数 也 高 到 0． 65， 且 均在 1% 水平上显著， 为避 免 共线 性 问题， 未把路网密度引 入模型。各变量的含义以及期望符号具体见表 1。
［1 － 6 ］
保政策体系中某一项政策的运行效果， 例如 分 析 土 地 用 途 管制制度的耕地保护效果 果
［9 ］ ［7 － 8 ］
、 耕 地 总 量 动 态 平 衡 政策 效
［10 － 11 ］ 、 。 就 土 地 督 察 制度 基本农田 保护 政策 效果 等
对耕地保护的影响而言， 目前还未见到相关报道。 本文拟对土地督察对耕地数量保护的 影响 进行分 析， 而土地督察的耕地 质 量 保护 效应则 不在 本文 的 分 析 范 围 之内。因此， 本文拟对以下问题进行分 析: 一是， 土地督察 如 果 有 效， 土地督 是否对遏止耕地 面积 减 少 有 效? 二 是， 察的耕地保护效果有多大? 即因土地督察 制度的 实 施， 耕 地流失面积减少了多少?
; 二 是， 具体分析耕地
* 国家自然科学基金资助项目( 编号: 40801063 ; 40971104 ) ， 江苏省国土资源科技项目( 编号: 2009005 ) ， 土 地 例 行 督 查 规范和管理研究项 目( 编号: 201014105117 ) 。
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钟太洋等: 土地督察的耕地保护效果评价
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模型设定 利用散点图对各 个 解 释 变 量 与 因 变 量之 间 的 相 互 关
， 已有的研究对于人均
［14 ］
GDP 与耕地面积 减 少 之 间 关 系 形 式 还 存 在 争 议
， 之所
系和关系形式进行了初步的分析， 并结合目 前 已 有 的 相 关 研究
［1 ， 7 －8 ］
以要选择人均 GDP 作 为 解 释 变 量之一， 主要 是 考虑到 不 同经济发展水平的地区， 单位固定资产投资所 需 要 占 用 的 耕地面积不同， 这 里 将人均 GDP 作 为地区经济发展 水平 的一个代理变量; 因此， 这一变量的系数的符号应为负; ( 3 ) 土地督察 制度 变 量。 在不 少 研究中， 政策 变 量 通 常以虚拟变 量 的 形 式出 现 现
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土地督察制度概述
2004 年 发 布 的《国务院 关 于 深 化 改 革 严格土 地管理
的决定》 中提出要 建 立 土 地 督 察 制度， 其 目的 是 为 了 强 化 土地执法、 加强对土地执法的监督。2006 年 7 月国务院办 公厅印发的《关 于 建 立 国家 土 地 督 察 制度 有 关问题 的 通 知》 明确设立国家土地总督察、 副总督察， 负责组织实 施 国 家土地督察制度。在 国 土 资源 部 设 立 国家 土 地 总 督 察 办
2006 年 9 月 － 公室， 向地方 派驻 9 个 国家 土 地 督 察 局， 2007 年， 9 个派驻地方的国家土地 督 察 局 逐 步 建 立 并开 展 了相关工作。从 2007 年 以 来， 土 地 督 察 机构 根据 各 地 实 际情 况 开 展 了 各 类 土 地 督 察 工 作 ， 其中专项 督 察 和 例 行 督 察是各派驻地方的国家土地督局均开展的 工 作， 具有普遍 性并有较大影响。2007 年分别在 13 个省级和计划单列市 66 个市 开展了专项督察工作; 2008 年， 在 9 个省( 区、 市) 、 ( 县、 区) 开展专项督察， 并对 16 个市县开展了例行督察试 点工作; 2009 年 在 9 个 省 开 展 了 专 项 督 察 工 作并在 全国 24 个省( 区、 市 ) 及 3 个 计 划 单 列 市共 150 个 县 ( 市、 区、 旗) 开展例行督察工作。
2 土地专项督察比例( 每提高 1% ， 约能减少 建 设占 用 耕 地 面 积 为 261 hm ， 例 行 督察 比 例每 提 高 1% ， 约能 减少 建 设占 用 耕 地 面 积 为
929 hm2 ; ②由于实施专项督察， 2007 年和 2008 年分别减少建设占用耕地面积 32 160． 52 hm2 和 6 442． 90 hm2 ， 分 别 占 当 年建 设占 用
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regular y
百度文库
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， 由于固 定 资 产 投
资项目需要占用一 定 数 量 的 土 地， 因此， 通常认为固定资 产投资与建设占用耕地面积之间具有正相关关系; ( 2 ) 人均 GDP。 经济 增 长 与 耕 地 面积 减 少尤 其是 建 设占用之 间 存 在 着 相 关 性
［12 － 13 ］
· 中 国人口 资源与环境
2011 年
第 21 卷
第5 期
CHINA POPULATION， RESOURCES AND ENVIRONMENT
Vol. 21
No. 5
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土地 督察 的 耕 地 保护 效果评 价
钟太洋 黄贤金 谭 梦 彭佳雯
( 南京大学国土资源与旅游学系， 江苏 南京 210093 )
2 耕地面积的 17． 08% 和 3． 36% ; 2008 年 由 于 实 行 了 土地 例 行 督察， 减少 建 设占 用 耕 地 面 积 41 127． 79 hm ， 约 占 当 年建 设占 用 耕 地 面
2007 年 和 2008 年 分 别 减 少 建 设 占 用 耕 地 面 积 32 160． 52 hm2 和 积的 21． 5% ; ③ 由 于 实 行 了 土 地 例 行 督 察 和 专 项 督 察， 47 570． 70 hm2 ， 分别占当年建设占用耕地面积的 17． 08% 和 24． 83% 。 关键词 土地政策效果评价; 土地督察 ; 耕地保护 文献标识码 A 文章编号 1002 －2104( 2011) 05 －0038 －06 doi: 10. 3969 / j. issn. 1002 －2104. 2011. 05. 007 中图分类号 F301． 21
表 1 变量定义与期望符号 Tab． 1 Variable definitions and expected signs for explanatory variables used in the models
变量名 Variable invest gdpper special 含义 Definitions 固定资产投 资， 为年度固定资产投资( 亿 元) 人均 GDP( 元 / 人) 土地 专 项 督 察 比 例 ， 即某省级区域内被督 察( 专项 督 察 ) 地区 行 政 辖 区 面积 与 该 省 级区域行政辖区面积之比( % ) 土地 例 行 督 察 比 例 ， 即某省级区域内被督 察( 例行 督 察 ) 地区 行 政 辖 区 面积 与 该 省 级区域行政辖区面积之比( % ) 因变量， 为年内建设占用耕地面积( hm2 ) 期望符号 Expected signs + － －
督察更为全面， 专 项 督 察 针 对 性 更 强。 因此， 文章设置两 个变量来反应土地 督 察 情 况: ① 土 地 专 项 督 察 比 例， 即某 省级区域内被督察( 专项 督 察 ) 地区 行 政 辖 区 面积 与 该 省 级区域行政辖区面积之 比; ② 土 地 例 行 督 察 比 例， 即某省 级区域内被督察( 例行督 察 ) 地区 行 政 辖 区 面积 与 该 省 级 区域行政辖区面积之比。这两个比例越高， 建 设 占 用耕 地 因此， 这两个变量系数的符号应为负。 的难度就越大， 另外， 有 研究 认 为路 网 密 度与 耕 地 减 少 之 间 存 在 联 系
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研究方法与数据
变量选择 本文所关心的是土地督察对于耕地流 失， 即 耕 地 面积
减少是否有影响 以及 影响 的 程 度 有 多 大。 就 耕 地 面积 减 少而 言 ， 在相关的统计资 料 中 有 两 个 相 关 的 指 标， 即年内 减少耕地面积和 年 内 建 设 占 用耕 地 面积。 在有 关 耕 地 面 耕 地 面积 净 变化 ( 年 内 增加 耕 地 面积 与 积变化的分析中， 年内减少耕地面积之差) 也是一个重要指标。从土地 督 察 的性 质 来 看 ， 土地督 察 主要 对土 地 违 法 进行 督 察， 其对耕 地面积变化 的 影响 主要 应 是对 建 设 占 用耕 地的 影响， 因 此， 本文采用年内建 设 占 用耕 地 面积作 为 被 解 释 变 量， 并 选择以下变量作为解释变量: ( 1 ) 固 定 资 产 投 资。 有不 少 研究 已 证 明 了 固 定 资 产 投资与建设占用耕地面积之间的关系
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摘要
为分析土地督察的耕地保护效果， 论文把这目标分解为两个问 题， 即 土地 督察 制 度 的 实 施 是 否 对 减少 建 设占 用 耕 地 面 积 产 生
了影响; 如果有显著影响， 效果有多大。论文收集了 1999 － 2007 年的省级面版数据， 分别采用了固 定 效应 模型、 随 机 效应 和 混合 OLS 模型加以估计， 通过相关检验， 采用了固定效应模型的估计结果。在模型估计结果的基础上， 对土地督察的耕地效果 进行 了 评 价。 分 析表明: ①土地督察的确对减少建设占用耕地面积有显著影响， 土地例行督察的耕地保护效果要好于土地专项督察的 耕 地 保 护 效果，
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， 本项研究采 用以 下 模型 来 分 析 土 地 督 察 制度
的耕地保护效果: y it = a0 + δ1 special it + δ2 regular it + β1 invest it + β2 gdpper it + v it ( 1) y it 为第 i 区第 t 年年内建 设 占 用耕 地 面积， 其中， 为因 变量; β1 和 β2 分 别 为 invest it 和 gdpper it 的 系 数; invest it 和 gdpper it 分别是 固 定 资 产 投 资 和 人 均 GDP， a0 为 常 数 项; basic it 为 special it 第 i 区域第 t 年土地专项督察比例， regular it 第 i 区域第 t 年土地例行督察比例， δ1 和 δ2 分别为 special it t 为年度。 和 regular it 的系数; v it 为残差项; i 为区域， 2． 3 效果评价方法 本文 拟 对以 下问题 进行分 析: 一是， 土 地 督 察是 否 对 遏止耕地面积减 少 有 效? 二 是， 如 果 有 效， 土地督察的耕
2004 年 10 月 《国务院关 于 深 化 改 革 严格土 地管理的 ( 国发〔2004 〕 28 号) 提出 建 立 国家 土 地 督 察 制度， 决定》 2006 年 7 月国务院 办 公 厅 印 发《关 于 建 立 国家 土 地 督 察 ( 国办发 〔2006 〕 50 号) ， 制度有关问题的通知》 决定建立 国 由国务院授权国土资源部 代表 国务院 对 家土地督察制度， 各省、 自治区、 直辖市， 以及计划单列市人民 政 府土 地 利用 。《关于建立国家土地督察 制度 和管理情况进行监督检查 有关问题的通知》 中有关派驻地方的国家土地督察局职责 “监督检查省级以及计划单列市人民政府耕 地 的第一条是 。从土地督察制度以及土 地 督 保护责任目标的落实情况” 察机构建立以来， 土 地 督 察 机构 对 各 地 进行 了 土 地 督 察， 那么， 土地督察是否对耕地保护起到了积 极影响 呢? 本文 试图对这一问题加以分析。 目前已有不少文献对耕地保护问题加 以 了 分 析， 也有 不少文献对耕地 保护 制度 绩 效 进行 了 研究。 从 已 掌握 的 文献 来 看 ， 有关耕地保护制度与政策效果的 文 献 主要 有 两 有研究将耕 地 保护 的 各 类 政策 作 为 一个 整 体 分 类: 一是， 析了耕地保护 政策的 综 合 效果
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， 一般认为路网密度的提高 会 增加 耕 地 占 用 的 可能，
因此， 路网密度与耕地面积减少之间可能存在正相关关系; 但是， 相关分析的结果表明， 路网密度与固定资产投资的相 关系数高达 0． 66， 与 人均 GDP 的 相 关 系 数 也 高 到 0． 65， 且 均在 1% 水平上显著， 为避 免 共线 性 问题， 未把路网密度引 入模型。各变量的含义以及期望符号具体见表 1。