论我国土地使用权与用益物权

「内容提要」文章从我国土地使用权立法的现实意义出发，分析了土地使用权的理论缺陷，认为应引入传统民法用益物权理论加以规范。

「正文」

“劳动是财富之父，土地是财富之母“。土地的巨大效益离不开土地的合理利用和有效配置。实现这一目标的做法，传统理论着眼于所有制及经营模式的选择。实践证明，公有或私有并不能保证土地利用的有效性，土地改革的核心要在所有制基础上建立相应的土地物权制度，实行土地有偿使用制，从法律上肯定土地的经济价值，使我国的土地制度从土地所有权为中心转移到土地用益物权上来。

一

在高度集中的计划经济体制下，采用行政划拨调剂的方法来解决土地使用问题，禁止用任何民事的方法转移土地的占有。土地的占有人与使用人没有独立的权利和利益，实际处于国家直接支配土地的辅助人的地位。这种使用制度自然只是行政法律制度，而不具有民事法律制度的性质。社会主义经济建设的实践表明，高度集中的计划经济体制及其这一体制下的对土地的行政法律调整制度，都是不符合社会主义生产力的发展要求的。因此，随着以建立社会主义商品经济为目标的经济体制改革的开展，两权分离原则的提出，改用民事法律制度来调整公有土地的使用关系也就成为历史的必然。我国《民法通则》第80条、第81条规定：“国家所有的土地……可以依法由全民所有制单位使用，也可以依法确认由集体所有制单位使用，国家保护它的使用、收益的权利。”“公民、集体依法对集体所有的或国家所有的由集体使用的土地……的承包经营权受法律保护”。这些规定虽然十分原则，但它毕竟在社会主义法制史上第一次确认了使用者对公有土地的民事权利，而且是包括收益权在内的民事权利，因此其重大的现实意义和深远的历史意义是不可低估的。

我国的土地使用权制度，是以土地的社会主义公有制为基础的，在社会主义经济体制改革中建立起来的新型物权制度。如果离开土地的社会主义公有制，或者不进行经济体制改革，继续实行高度集中的计划经济，不搞社会主义商品经济，都不可能产生土地使用权制度。由于经济体制改革进程的制约，我国民法的土地使用权制度还只是一个雏型，表现在立法过于原则，未能解决土地使用关系民法调整的一系列具体问题，如有偿使用问题，民事流转问题等。它的完善还有待于经济体制改革的进一步发展，理论上对土地物权研究的进一步深入，以及社会主义市场经济的逐步确立。

二

世界上有三种土地法律制度：一是土地的私人永久业权，以美国、日本为代表；二是土地所有权和使用权有偿分离制，以英联邦为典型；三是土地国家所有、部门无偿使用制，前苏联和中国。目前，我国的土地使用权制度虽然已突破了土地国家所有，部门无偿使用的原始的单纯的所有权格局，确认非所有人对公有土地的一系列民事权利，并且，土地的有偿使用还在逐步扩大适用范围，但是，理论上还存在一些未澄清的问题，妨碍或延缓了我国土地使用制度与现代民法的接轨。

首先，在构造与社会主义市场经济相适应的民法体系时，大胆借鉴甚至移植西方发

达国家行之有效的法律制度，已是全国上下各方面的共识。虽然，从我国当前立法实践看，法律文化选择的思路并不十分清晰，但要求中国法律应尽可能求得与国际社会的普遍实践相协调和一致的呼声日益强烈，且国家领导人已意识到了这一点，并多次发表过讲话。也就是说，大胆借鉴和移植西方发达国家中切实可行的法律制度，事实上已成为我国法制现代化的方略之一。因此，选择既符合我国民事立法原则，又具有普遍国际意义的土地使用法律制度，一方面可使之与西方发达国家的法律制度相融通，便于相互了解，有利于改革开放；另一方面，吸收法律文化的优秀遗产，以利于中国法制的现代化。

其次，我国现行立法确认的土地使用权，事实上就是土地用益物权。但是，对于该类物权的立法和研究，更多注重创设所谓新的土地他物权形式，出现了诸如：国有土地使用权，集体土地使用权，城镇国有土地使用权，出让土地使用权，划拨土地使用权，承包土地使用权，国有耕地、林地、草原的使用权，宅基地使用权等[①]，土地使用权利类种杂滥而缺乏系统地理论归依。过分强调民法的社会主义特色，而将传统民法用益物权完全排斥在外，这就在一定程度上忽视了法的历史继承性这一客观规律，必然导致我国土地使用权立法始终不能很好地系统成熟地纳入民法调整范畴，使国有土地的充分利用和获得良好经济效益，在众多方面失去了法律强有力的保护。

最后，从实践情况看，作为土地用益物权的土地使用权与作为所有权权能之一的使用权往往容易混淆。所谓使用权是指权利主体根据物的性质和用途加以利用，从而实现其利益，它是所有权的一项权能。由于所有权的权能可以与所有权人发生分离，因而就有他物权形式的使用权。在传统民法上，当然存在只有单一使用权的他物权形式，即只是单纯地使用标的物而取得其价值。这种他物权称作使用权就无可厚非。不过，这种情形并不多见，常见的是具有使用权能和收益权能的他物权形式，这类他物权传统民法有别于单纯使用权能而称为用益物权。我国民法规定的土地使用权就是用益物权意义上的。本来，用权利的内容界定法律概念未尝不可，但是这种概括未免有失全面、准确，且从字面上与仅有使用权能的他物权相混淆，所以，我国立法中的土地使用权一词缺乏科学性。应当承认，法律概念的演进有时反映在不断地补充合乎其经济基础的新内容、增加其内涵，不可随意生造新词，即便是这个概念在某种程度上反映了土地现状，但是，如果离开传统民法的原则，终究是经不住时间考验的。

综上所述，我认为，用传统民法的土地用益物权理论规范我国的土地使用权，是理论界急待解决的课题。

三

传统民法将独立于所有权以外的他物权，按其权利是以追求物之使用价值还是强调物之交换价值，分为用益物权和担保物权。用益物权是对他人所有物享有以使用收益为内容的他物权，即对他人之物在一定范围内使用、收益的权利。用益物权的产生表明和记载了经济关系的要求，即初创的动因是商品社会中经济的迅速发展。因为，在物权中首先被考虑确立的所有权制度，随着商品经济的日益发展已不能充分适应社会各种财产利益的需求。一方面社会总体财富有限，满足普遍所有权十分困难；另一方面，出现了拥有某项财产的人们并不直接对其财产加以使用，这部分财产处于浪费状态，而另一些非财产所有人在没有能力或不必要购买财产时，急需公然稳定其合法占有、使用、收益某项财产。既然满足非所有人的需求，又实现财产所有人的经济效益，于是，巨大的经济力量促使所有权能与所有权人发生