关于黄河流域水权分配制度的研究

关于黄河流域水权分配制度的研究

于波

南京农业大学公共管理学院（210095）

E-mail：yubo82@

摘 要：黄河是我国的第二大河，但其水资源较为贫乏，随着人口的增长、社会经济的发展，黄河水资源的利用出现了断流、污染加剧等危机，为了彻底的解决这种危机，一个可行的出路就是明晰黄河流域水权，建立水权交易市场，从而达到水资源的最优配置。本文从研究的意义入手对黄河水权制度的研究及国外水权市场建立的经验进行了综述，并在此基础上在一定的假设下提出如何对黄河水资源进行配置。

关键词：黄河流域、水权分配、水权市场

1. 研究意义

黄河发源于青藏高原，流经九省（区），注入渤海，其流域幅员辽阔，面积占全国国土面积的8%，而年径流量只占全国的2%，水资源较为贫乏。随着人口的增长、社会经济的发展，黄河流域用水需求不断增加，水资源在时间、空间上的短缺日益加剧，供需矛盾日趋尖锐和复杂（胡继连和葛彦祥，2004）。黄河水资源危机主要在于量的匮乏，黄河虽为我国的第二大河，但年径流量仅居我国七大江河的第五位，缺水形势十分严峻。流域内及下游引黄灌溉区引用黄河水的人口占全国的12%，耕地面积占全国的15%。污染的加剧、地下水的严重超采、河口生态环境恶化等问题表明对黄河流域水资源的开发已经过度。到目前为止，对黄河流域水资源开发利用程度已达67%。这种水资源的过度开发，也导致了黄河断流现象的出现（柴成果和姚党生，2005）。据统计，自20世纪70年代以来，黄河开始出现断流，且断流持续时间越来越长，距离越来越远。尤其是自1988年以来在汛期也出现了断流，这不仅使黄河沿岸的生态环境遭受破坏，而且对沿岸的工农业生产和居民生活造成了巨大影响。据资料显示，仅山东省1996年因断流造成的损失就达20亿元，胜利油田在1995年因缺少注水，就造成原油减产30万吨（宁立波和耿瑜平，2004）。

由于过度开发所造成的黄河断流，从现象上看，是由于用水量增长过快（尤其是上游地区过量用水）、农业用水方式粗放效率低、管理落后等原因（宁立波和耿瑜平，2004）。而在1997年之前，黄河水分配制度既缺少激励机制，更没有惩罚机制，使其处于“开放式、自由所取”状态，流域上下游自由取水，各行其是，区域水“以需定供”，导致水需求恶性膨胀（王亚华，2003）。

从经济学角度，黄河断流表面上是流域水资源稀缺的宏观体现，实质上反映了流域水分配体制失效。也就是说，制度失效导致黄河水资源出现危机。因此，要缓解黄河流域水资源供需矛盾可以从科学有效的配置黄河水资源的角度入手，即如何建立一种科学有效的黄河水权分配制度。

黄河水权制度经历了从“自由取用”到“先来先用”在过渡到竞争性水权制度的过程。主要可以分为以下几个阶段：

1.1“自由取用”阶段。

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在中华人民共和国成立之前，黄河洪水泛滥，在这一时期，人们不忧河中水少，唯恐河中水大（许虎安，2001）。受这种水观念的影响，在建国之后，我国对于黄河的管理曾长时期以防洪治理为主，在水资源的利用上，则是一种典型的“开放的、可获取资源”，沿岸的任何单位和个人都可以自由取用黄河水，浇田灌地无需缴纳任何费用（胡继连和葛颜祥，2004）。在这个时期不存在水资源匮乏的忧虑，这种制度使各地竞相建设了大量的引水工程，同时农作物采用大田漫灌的灌溉方式，造成了对黄河水资源的浪费和过度开发。

1.2“先来先用”阶段。

由于“自由取用”制度使沿岸对水资源的进行了过度的开发和利用，造成黄河水资源的相对短缺，在水权的分配上也逐渐过度到“先来先用”的水权制度（胡继连和葛颜祥，2004）。在这种制度下，上游地区取水处于自然优先地位，在五约束的条件下，上游的过度取水致使黄河从1972年以后多次出现断流，最严重的年份，断流时间竟长达200多天，给下游地区造成了巨大的经济损失。

1.3分水方案。

为了缓和黄河流域上下有之间竞争性用水矛盾，1987年，国务院批准了南水北调生效前的《黄河可供水量分配方案》，对黄河水权进行了高度集中的行政性分配1。本方案界定了沿黄各省区的初始用水权利（胡继连和葛颜祥，2004）。

1994年实施了黄河取水许可制度，规定了干支流之间、省际之间、工程项目之间等的用水许可申批方式，细化了初始水权的分配（王亚华，2003）。

分水方案的实施，在流域层面引入了正式的分配规则，结束了沿黄各省区无序用水的历史。该方案的失败之处在于，一方面分配机制过于刚性且不完整，初始权利界定不尽合理，取水许可管理很不完善（王亚华，2003）；另一方面，该方案缺乏有效的信息和权威性的流域统一管理及相应的法规，无法对实际引水量实行有效监督、控制和对个别超额用水地区和部门进行制裁（胡鞍钢和王亚华，2000）。

1.4统一调度阶段。

1998年12月，经国务院批准，国家计委、水利部联合颁布了《黄河可供水量年度及干流水量调度方案》和《黄河水量调度管理办法》，授权水利部黄河委员会对黄河水量实行统一调度（胡继连和葛颜祥，2004）。1999年黄河委员会依据《黄河水量调度管理办法》正式对流域水资源进行统一调度。

通过黄河水量统一调度，遏制了下游日趋严重的断流局面，尽管2000年遭遇了严重的干旱，但黄河下游仍实现了20世纪90年代以来首次不断流，保证了城乡居民生活用水，农业用水也有了较大的改善。但是到2003年，黄河仍遭遇了20年一遇的水资源危机。争水事

1在扣除输沙等生态水210亿平方米的前提下，将剩余的370亿平方米黄河水按一定比例分配到了沿黄各省、自治区。具体分配方案如下：

省区青海四川甘肃宁夏内蒙陕西山西河南山东河北

水量14.1 0.4 30.4 40.0 58.6 38.0 43.1 55.4 70.0 20.0 比例 3.81 0.11 8.22 10.81 15.84 10.27 11.65 14.97 18.92 5.41

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件在上下游间、左右岸间、支流间、工业间、农业间频有发生。最恶劣的一起抢水事件是在2000年，山东德州的农民打伤了当地闸管所员工，强行开闸放水（/hb_xw/2.htm）。

2000年11月24日，浙江东阳—义乌的水权交易事件打破了行政手段水权再分配的传统（司红华，2002）。对黄河而言，无论是使用“分水方案”还是流域统一调度，从根本上说还是计划经济的延续。这种配置模式就水权的初始分配而言具有一定的合理性，但对于尚未建立水权交易（转让）市场的黄河流域来说，是缺乏效率的。而从黄河水权配置的发展过程来看，黄河水权经历了一个从无到有，再具体细化的过程。此过程中，水权日趋清晰，因此，黄河水权的发展趋势就是产权的逐步明晰。本文在以建立黄河水权市场的目的下研究黄河初始水权的分配问题，具有一定的现实意义。

2. 文献综述

2.1关于黄河初始水权分配的研究

2.2.1黄河流域总取水量的确定

黄河整个流域的河川径流量为580亿立方米，2004年可用水量为370亿立方米（/hb_xw/2.htm）。

2.2.2国内对黄河初始水权的研究

国内对黄河初始水权的研究主要集中在初始水权的优先次序及分配方式两个方面。

⑴关于优先次序的研究

黄河流域初始水权分配原则有四点，即①以人为本，坚持任何自然的协调与和谐，共同发展的原则；②保障社会稳定和粮食安全原则。③非正式约束的习惯用水优先原则；④公平与效率兼顾，公平优先的原则。由此可见，初始水权分配优先位序的确定，应首先考虑人类的生存，其次才是发展。

因此，可将初始水权配置的优先次序界定为：①确保用水。包括居民生活用水、城镇公共设施用水、牧畜饮水、现状天然生态最低需水、水生物生存下限需水、黄河干流的汛期输沙用水、非汛期生态基流以及下游河道蒸发渗漏水量等。②基本情景用水。包括现阶段的生态用水、无污染或轻度污染的工业用水、政府预留水等等。③高情景用水。包括未来的生态用水、重度污染的工业用水等等（姚桀宝等，2005）。

⑵关于分配方式的研究

一种建议是将黄河水资源划分为生态用水、基本需求用水、多样化需求用水和机动用水，对不同的用水需求采用不同的水权分配模式（胡继连和葛颜祥，2004）。具体而言：

①对于生态用水采用预留的分配方式。对于黄河的生态用水，应该作为一个基数采取预留制，而不能参与分配过程。黄河总的来水量减去生态用水量即可分配水量。

②对于基本需求用水的采取人口分配模式。基本需求用水是指公民满足生存与发展需要所必需的水量，这部分用水量应该按人口分解到各用水户。

③多样化需求用水采取混合分配模式。多样化需求用水是指用于工业、农业和其他行业

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