江苏省滩涂开发

的投资模式，使省、市、县、乡的多方围垦开发积极性，变成单方投资积极性。政府对滩涂开发主导地位的削弱，影响基层群众开发滩涂的积极性。

4、资源分布不均，生态破坏严重

就土地资源而言，全省100多万亩未围滩涂，大部分集中在盐城的东台、大丰、射阳三个县（市），约占62%，这三个县也是过去滩涂围垦最多的县。人均耕地较多。射阳县的射阳港乡，人均耕地达4亩以上，要种好现有耕地，已感到劳动力紧张，对围垦和开发新土地缺乏紧迫感。而开发积极性较高的南通、连云港资源不多，开发难度大，投资多。在生物资源方面，江苏大部分是淤泥质海岸，只适合发展贝藻类生产。而贝类资源集中在东沙和蒋家沙等辐射沙洲，资源量占全省贝类的80%以上。经济价值高的鲍鱼、扇贝等海珍品主要集中在连云港等基岩质深水海岸,分布不均匀。在开发利用上，县市的开发规划与全省滩涂开发规划不相配套，很多化工项目正向海边迁移，沿海生态环境恶化。80年代，江苏出现毛蚶受污染肝炎大流行；90年代，对虾病流行、文蛤大面积死亡等事件。今年，全省沿海赤潮出现频率上升，严重影响水产养殖发展。此外无节制捕捞也应重视。短短几年，“软黄金”鳗苗已濒绝境，刀鱼、带鱼、大小黄鱼日益稀少，海蛰资源萎缩。

5、经济发展不平衡，产业结构不合理

从全省滩涂经济发展来看，江苏滩涂经济呈马蹄形，沿海南北滩涂经济发展较快，中部经济发展相对滞后。苏北沿海三市经济各有特点。南通滩涂加工业发展早，规模大，基础好。涌现出以正大、中洋、黄海等企业集团为代表的，以加工业为主体的贸工农一体化企业；连云港则依靠东桥头堡优势，依托海洲湾有利地形，发展海珍品养殖加工，成效显著。盐城经济总量虽不大，但滩涂资源最丰富，开发潜力大。目前，已在滩涂加工养殖，特别是生态环境保护上做足文章，大有后发之势。但三市在滩涂产业上都存在问题。一是都以农业为主，以水产养殖为重点。二是产品趋于雷同。三市气候、温差等自然条件相差无几，农业产品结构大致相同，除海洲湾外，三市均以贝、藻、蟹类养殖为主，加工业也围绕以上展开，呈现产业结构雷同。四是人才匮乏，开发项目科技含量低。江苏1993年开始实施“海上苏东”战略以来，人才匮乏已成为滩涂跃上新台阶的制约因素。滩涂开发技术仍属传统技术，缺少创新，滩涂企业整体素质低，产业化程度不高，科技滞后，综合实力不强。国际交流合作少，对新技术不了解。产品结构以原料输出或粗加工为主，附加值低。

6、基础设施滞后，交通、通讯不便

江苏滩涂大部分开发时间相对较短，基础设施滞后，开发不配套，以至没有一条象样的贯穿沿海滩涂的高等级公路。正在修建的海防公路等级也偏低。此外，沿海地区大量桥梁年久失修，损坏严重，很多道路断头、断桥，形不成连贯交通。有的垦区围垦之初，人烟稀少，无路，无房，无水、无邮，无电，群众生活极端艰苦。每逢大小潮汛、台风、怪潮等恶劣天文气象，人民群众生命财产得不到保障。群众缺医少药，更不用说文化、娱乐和子女上学读书等问题，能解决温饱已实属不易。

7、科技力量薄弱，投入产出风险大

近几年，尽管科技推广工作逐步完善，推广应用到滩涂开发中的各种科技成果越来越多，但总体说，全省沿海滩涂开发科技含量与发达国家相比还有差距。沿江沿海农民仍延续传统养

殖技术和方法，生产手段落后，抗拒和战胜自然灾害能力弱。长期围绕对虾生产养殖的虾病，仍未找到最佳解决办法。尽管对虾采用循环养殖办法取得突破，但技术不成熟，不稳定。“高涂”养殖仍是靠天吃饭，一旦偶遇恶劣天气，大有全军覆没的危险。长江水系中华绒鳖蟹的育苗技术安全指数还不大，失败机率很高。目前，滩涂开发要解决的养殖等难题很多，有很多问题都尚未找到有效解决办法，科技兴滩力量亟待加强。

8、滩涂开发有关政策落实还不太到位

江苏是全国第一个制定滩涂开发法规的省份。江苏一向重视政策的推动作用。1993年，省委、省政府提出建设“海上苏东”战略后，江苏就陆续制定出一系列促进滩涂经济发展的方针政策。特别是1996年，省委、省政府连续下发了苏发[1996]5号《关于加快发展江苏海洋经济的若干意见》、苏政发[1996]5号《关于加快沿海滩涂开发的通知》、苏政发[1996]8号《关于建立外向型农业综合开发区的实施意见》等文件。这些文件包含的政策归纳起来有22个方面。通过实践，22个方面的政策，对全省滩涂经济发展起到重要作用。但有些政策在贯彻中也存在一些问题。究其原因，有四个方面：一是部分政策不明确具体，操作性不强。如根据省委办发[1996]5号文件精神，“滩涂开发实行谁投资、谁开发，谁得益，用于新匡围的投资依法取得土地使用权”。在该政策中，依法取得土地使用权，则规定不明确。据了解，目前《土地法》并未规定如何操作取得土地使用权，但由《土地法》衍生出来的土地政策法规很多，按不同法规，结果不一样。如江苏如东海生集团投资3684万元，围垦开发滩涂1万亩，却没有能取得土地使用权。原因是国土部门要求其交完滩涂转让费（8000元/亩）、业务费（638.6元/亩）、评估费（4.8万元）、变更费（343.447万元）、土地管理费（199.36万元），总计各种费用9118.207万元后，才能取得土地使用权。所交费用是投资者围垦1万亩滩涂投资额的3倍，这里还不包括已按政策免收的土地使用费（1元/平方米）、划拨使用费（7.5元/平方米），合计8.5万元。由于企业投资决策，未有认真咨询研究,误认为只要投资围垦就能取得土地使用权，结果使企业背上沉重债务负担。加之，近年养殖行情不好，结构调整不快，经营不善，目前,曾是南通市水产行业支柱的海生集团，已濒临倒闭。二是政策不配套。滩涂开发政策中，许多解决问题的政策，只有原则，有的甚至早就已有，但操作办法和措施迟迟不能出台。如《江苏省海岸带管理条例》，10年前就规定建立海岸带开发基金，且各级政府要求建立呼声较高，但时至今日，该基金仍未建立，关键就是省政府没规定好建立基金的操作细则。三是部门缺少协调。按照苏发[1996]5号文规定，“滩涂开发养殖用电应按农业用电收费”，但供电部门却规定，水产养殖用电一律按工业用电收费。又如苏政发[1996]5号文规定，“开发滩涂发展农业项目，从获利年度起，免征农业税、农业特产税3年”。有的县（市）从围垦养殖三年起算，只免缴二年。理由是能搞围垦养殖就肯定有利，没利不会搞。四是政策、法规缺乏合理性。根据《渔业法》规定，滩涂属渔政部门管理；根据《江苏省海岸带管理条例》规定，滩涂属各级政府的滩涂主管部门即农业资源开发局管理；根据《水利法》规定，大堤外200米属水利部门管辖；根据《国家海域管理条例》规定，滩涂属海域范畴，属海洋部门管理；根据1996年江苏省政府第5号文件规定“潮上带、潮间带（含辐射沙洲）属县以上农业资源开发局管理，潮下带属县以上海洋部门管理”。至于究竟谁管理滩涂，各县（市）有不同说法，上下不统一。

二、选择滩涂开发政策的目的和意义

滩涂开发政策是国家管理滩涂开发活动的手段，必须适应人们进行滩涂开发社会生产活动的需要。它具备计划、组织、指导、调节、规范等一系列活动基质。因此，滩涂政策的目的就是要把人们组织起来在滩涂开发目标指导下从事滩涂开发活动，以保证开发活动卓有成效，达预期效果。滩涂开发政策的选择，就是研究滩涂管理活动的侧重点即开发取向和这种取向的科学性及可行性，并进行自我完善的过程。

1、滩涂开发政策选择的目标

滩涂开发政策选择的目标是进一步节约滩涂管理行政成本，创新开发模式，调整产业结构，提升产品档次，提高科技含量，增强滩涂产品的商品率和竞争力，全面完成“十五”期间全省百万亩滩涂开发任务，促进滩涂社会经济的全面发展，最终实现“海上苏东”战略目标的实现。

2、滩涂政策选择的意义

①是迎接中国加入WTO的需要

我国是世界上第一渔业大国，江苏是全国水产大省，且人口密集，滩涂水产养殖和劳动力资源丰富。随着加入WTO的临近，滩涂开发将面临更激烈的竞争。特别是“入世”后，关税下调，养殖成本上升，给滩涂开发带来一系列不利因素。这就要求江苏要及时分析利弊得失，制定应对措施和方案，适时出击，选择好滩涂开发政策，发挥优势，在开发条件和开发环境上做足文章，以应对入关的到来。

②是发展海洋经济的需要

21世纪是海洋的世纪，而滩涂是海洋的起点，陆地的延伸，滩涂经济的发展对海洋经济发展至关重要。江苏在本世纪经济总量要取得突破，海洋经济占全省经济比重必须增加；滩涂新兴产业就必须有新发展。滩涂新兴产业的发展，归根结底取决于滩涂开发政策选择得当，措施有力。

③是苏中率先崛起的需要

江苏苏北地区，特别是苏中地区，经济相对苏南落后，农业产业占主导地位，经济总量不大，交通、信息不便，发展工业与苏南相比缺乏优势。但苏中沿海资源丰富，特别是滩涂资源丰富，发展海洋经济有得天独厚优势。苏中要率先崛起，就必须依托这种优势，发展滩涂新兴产业，促进经济发展。目前，苏中沿海资源开发才刚刚起步，开发潜力十分巨大，这对苏中在全省率先崛起将提供物质帮助。

④是维护资源，实现可持续发展的需要

开发利用滩涂是人们对自然的一种索取。长期以来，滩涂开发只注重经济效益和社会效益，忽视生态效益。应该看到，一切开发活动都不能以破坏生态环境为代价，如果开发活动超过环境和资源承受能力，不仅不会取得应有的经济效益和社会效益，还会出现负效应。因此，适时选择和制定滩涂开发政策，会加强人们对滩涂资源的保护意识，树立资源是生产力的观念，是优势的观念，是商品的观点，以保证滩涂资源的永续利用，实现可持续发展，造福子孙后代。

⑤是科学管理，依法行政的需要

滩涂开发政策的制定和选择，是滩涂依法管理的依据。政策科学与否，直接影响到滩涂开发的效益和管理秩序。如果滩涂政策不能体现民意，违反客观规律，就会受到群众抵制和反对，依法行政难度就加大，行政成本就会上升，政策就不能达到预期目的。如果滩涂政策科学合理，体现民意，符合客观规律，群众就会依法行事，行政效率就会提高，行政成本也相对降低。政策的权威性、导向性、规范性就得到体现。

三、选择滩涂开发政策的原则、依据和措施

（一）原则

1、实事求是原则

实事求是是马克思主义的灵魂，毛泽东思想、邓小平理论的精髓，也是党的基本工作作风，是我们选择滩涂开发政策的基本点和出发点。滩涂是一个特殊的生态环境，开发好了，有利于人类可持续发展；开发坏了，可能破坏生态环境，导致人类灾难。而滩涂多变，情况复杂。这就要求我们选择制定政策时，要从实际出发，坚持调查研究，正确处理主客观关系，掌握滩涂开发经济规律，从滩涂开发大局出发，本着严谨、科学的态度，长远地、系统地、科学地选择制定滩涂开发政策体系，为滩涂开发的有效运行打下坚实基础。

2、科学理论指导原则

任何政策的制定和选择都必须遵循现代科学发展规律和基本原理，滩涂开发是一项系统工程，离不开科学理论的指导。江苏的滩涂开发，既要在小平同志建设有中国特色的社会主义理论和江泽民同志“三个代表”讲话的指导下，也要积极吸收人类一切文明成果和文化科学知识以及世界各国开发滩涂，发展海洋经济的好经验和好做法，更要吸收和运用当代政策科学所阐明的基本原理及基本方法，才能实现滩涂政策的科学化、民主化。

3、目标原则

滩涂开发政策选择的第一步是确定政策目标。即明确通过选择滩涂开发政策所要达到的效果，以决定是否有必要进行滩涂政策选择。其目的在于为政策设计明确方案，它对滩涂政策的制定和执行意义重大，是滩涂开发政策设计和选择的基础，也是滩涂政策评估的依据和标准。具有针对性、可行性、系统性的特点。

4、效益原则

滩涂开发政策是通过对社会行为的指导和规范，从而保证滩涂社会关系有序、稳定与和谐，是确保国家、企业和个人利益得到最大程度实现的有效保障。选择滩涂开发政策，就要把国家、企业和个人三者利益作为核心，明确体现三者利益原则。让滩涂开发政策的制定以滩涂社会成员的利益要求为着眼点和落脚点，使滩涂经济利益需求得到实现和维护。

5、创新原则

创新是时代的潮流，发展的方向。滩涂政策的选择过程，实质就是政策创新过程。它既是客观实际是需要，也是干部和群众能动性的反映。政策与实际相结合，必须有创新，这样才能保持滩涂政策的生命力。如果照抄照转上级政策，不结合本地实际，不但会失去政策选择意义，也会窒息政策本身，不能得应有效果。同时，政策选择过程中的创新，也不是违背原则的天马行空，凭空想象，更不是只讲形式的东拼西凑，而是党的方针政策灵活运用和真实体现，它是选择好滩涂政策的活灵魂。

6、与国际接轨原则

随着我国加入WTO，全球经济一体化进程的加快，滩涂开发政策的选择就必须贯穿与国际接轨的原则。只有与国际接轨，适应国际经济形势对滩涂开发的要求，江苏的滩涂开发才能主动参与国际分工，获得应有的市场份额，促进滩涂经济发展。否则，滩涂经济必然后劲不足，发展放缓。当前，与国际接轨，就必须选择制定出符合国际法、国际协约和国际惯例的政策法规，公开政策制定选择过程，实现透明化操作。

（二）选择滩涂开发政策的依据

1、滩涂开发优势

（1）资源优势

江苏滩涂资源丰富，滩涂土地资源总面积978万亩，占全国海涂面积的五分之一，居全国沿海各省之首，占江苏陆域面积的十五分之一，且每年还向外淤涨延伸2万多亩，是江苏最大一块土地后备资源。除土地资源外，水资源、动植物资源、旅游、港口、能源等资源也十分丰富。

江苏年均降雨量1022毫米，江、淮、沂、沭四大水系年均径流量为106亿立方米，地下水储藏量50亿立方米。

近海浮游植物190种，浮游动物98种，海藻84种，潮间带动物198种，滩涂年均生物量17.6-17.9万吨。文蛤等5种优势种总量14.47万吨，占软体动物总生物量的81.5%；近海鱼类资源150种，其中，多获性种类25种；海岸带脊柱动物146种，现已列入国家一级和二级保护动物有30多种。

旅游资源，北有国家级名胜风景区云台山。构成自然与人文交相辉映的旅游区。中部有滨海平原，淤泥质海岸。国家已在盐城市滩涂建立了丹顶鹤和麋鹿两个自然保护区。其中，丹顶鹤数量占世界总量的一半以上。盐城市沿海视野广漠，有“风吹草低见牛羊”无边无际的滨海草场，有港汊百出，珍禽嬉戏的河口苇田以及广袤无际的粉沙质潮滩；南部沿海位于长江口北，有省级风景名胜区狼山扼长江北口，沿海滩涂上有如东的海上“迪斯科”-北渔海涂采文蛤，“空中交响乐”-放风筝，启东元陀角观日出等旅游项目，颇受中外游客欢迎。

港口资源，有连云港、燕尾港、陈家港、响水港、射阳港、洋口港、吕四港等众多港口。沿海陆地风力平均有效功率密度为110-140瓦/平方米，年有效风速时数4000-5000小时左右。近岸10公里海域是全省风能最丰富的地区。

能源方面，辐射沙洲，长江北支和海州湾等强潮区，潮差较大，是全国潮汐能较为集中地区。

苏北-南黄海盆地是一个油气资源沉积盆地。我国近海六大沉积盆地之一。油气储存量达30亿吨，是潜在的石油及天然气基地。矿藏方面，淮北盐场是我国四大海盐生产基。

赣榆的沙矿、大理岩矿、本区还有连云港锦屏山磷矿、盐城市郊保温材料黏土、海门王浩铁矿等矿产资源均具开采价值。

（2）区位优势。

江苏滩涂处于全国沿海中部，是我国“π”型经济发展战略的重要部位，是沿海南北经济轴线和长江、陇海-兰州铁路东西两大轴线的交汇点。南有濒江临海的南通，北有新亚欧大

陆桥东方桥头堡连云港两个港口城市，中有资源丰富的盐城市及三市所属沿海各县，形成包括三市及所属13个县（市、区）的对外开放带，地理位置十分优越。

（3）劳动优势。

2000年江苏全省乡村从人数为2709.38万人。2000年沿海三市农业人口占全省总人口的11.4%，其中乡村从业人数819,7万人，占全省的30%。约有1/4-1/3的剩余劳动力，可为滩涂开发提供充裕的劳动力资源。

（4）外向化优势。

江苏沿海南北两端的连云港和南通市均是我国最早开放的十四个沿海开放城市之一，又是通往太平洋市场和世界经济的桥梁，是我国对外开放的前沿地带。连云港是欧亚大陆桥东桥头堡，能沟通中亚和中欧30个国家和地区。比西伯利亚大陆桥缩短1/5，运费减少1/3。长江流域经济区，经济基础好，开放程度高。工业产值占全国的2/5，农业产值占全国的1/3，是我国国民经济的脊梁，也是我国生产力布局的重点地带和最重要的对外开放地带。长江三角洲是我国工商业、农业、交通、科技文化最发达的地区，也是长江经济带面向世界的重要门户，这也为江苏滩涂面向世界的窗口。

2、滩涂开发的重点

根据国家“十五”规划和2001年规划，江苏沿海发展的重点是：

(1)加快滩涂水产养殖步伐。重点发展“高涂”养殖、立体化养殖、精养高产养殖；加快滩涂养殖品种的更新和病害防治工作，优化产品结构，改善滩涂养殖环境，增加滩涂开发养殖科技含量，促进滩涂水产总量的进一步提高。

(2)加快沿海已围滩涂的开发利用。加强农副产品基地的建设，大力发展沿海农副产品多种经营项目，重点建设科技含量高、辐射能力强的科技示范园和贸工农一体化，产供销一条龙的龙头企业。

(3)加快沿海农副产品加工业的发展。积极利用外资，嫁接沿海国有农副产品加工企业，进一步完善体制改革，实施抓大放小，完善产权责任制，按现代企业化的要求进行资产重组，建立现代化企业集团。重点解决农副产品加工落后、品级低、品种少、工艺陈旧、包装落后等问题，有条件的加工企业，要进行产品质量认证，以适应入关需要，接轨国际市场。

(4)加快滩涂盐业与盐化工业发展。江苏沿海盐区是我国北方五大盐区之一，生产历史悠久，是江苏沿海地区的重要产业。“十五”期间，将继续实行海矿并举，合理布局，择优发展，综合利用，提高效益的指导思想，在盐产品和盐化工上求突破，在质量、品种、数量上求发展，要进一步打破行业界限，促进盐业、化工业联合体的产生，从而促进江苏盐化工的长足发展。

(5)加快海洋医药的开发。进一步依靠江苏滩涂海洋医学化工生产的传统优势，抓住入关契机，利用有利条件，抢占制高点。帮助企业形成开发、研制、生产一条龙，科研生产相结合的龙头企业，增强企业竞争市场的能力。

(6)加快旅游业的发展。充分利用沿海丰富多样的旅游资源，加快资源开发速度。重点加强主要风景名胜区的配套建设，逐步发展地方特色旅游项目。要加强发展国内旅游，积极提高国际旅游，逐步走国际旅游与国内旅游相结合的道路，争取“十五”期末，把江苏沿海

建成滩涂特色显明，具有观光、娱乐、疗养、文化、体育等综合功能，国际国内有较高知名度，省内有重要地位的旅游基地。

(7)加强小城镇建设。充分发挥滩涂小城镇的辐射作用，带动滩涂区域经济发展。要发展和增加小城镇，对有发展前途，区域经济增长功能较大，已有基础的乡镇，应给予优惠政策（如税收、城市养护费、投资比重等），促进区域经济增长的形成。要促进城乡一体化繁荣。要提高现有建制镇，增设新建制镇，通过搞好小城镇规划，明确职能，加强基础设施和城乡联系的网络建设，促进滩涂集镇自身繁荣。

(8)加快沿海港口发展。重点发展连云港港口群、中南部沿海诸港、长江口港口群三大港口群体，通过港口的发展带动江苏海洋运输产业发展，建成内外贸功能齐全、大中小港口配套，集疏条件适应，到发港协调，服务优良，管理先进的沿海港口群体系统。

(9)加快滩涂基础设施建设。重点加强江海提防达标建设；沿海高速公路的建设；新围垦区的道路、桥梁、出江出海涵闸建设，力争使滩涂实现交通便捷，安全保障，经济发展，繁荣富强的江苏沿海滩涂经济带。

（三）滩涂开发政策选择的措施

1、加强滩涂开发认识，完善管理机构。

一是加强滩涂开发政策宣传。通过宣传，提高各级政府和全社会对滩涂开发认识，树立滩涂的资源意识、国土意识、优势意识和潜力意识。通过宣传，进一步加大滩涂开发力度，提高政府综合开发的自觉性和主动性，使滩涂开发象西部开发一样得到重视。二是强化滩涂综合管理。滩涂开发政策的选择、制定、贯彻、实施，离不开坚强有力的组织管理机构，江苏省委、省政府应及时制定政策，拿出方案，解决滩涂开发政出多门，多头领导，各自为政，职责不清的混乱局面。改变盲目开发、重复建设，破坏资源，浪费人财物的现象。组建一个强有力的、权威的、行使综合职能的统一管理机构，实施滩涂开发管理、协调、监督工作。沿海各县市，也要结合机构改革成立相应机构，隶属政府系列，具体负责规划制定与实施、项目审批、资金和物资分配、资源保护及生产经营活动的指导、监督和协调等工作。

2、整体联动，加强合作，推动滩涂经济发展。

（1）运用三股力量。一是进一步调整、完善区域政策，加大省政府对沿海滩涂政策与资金项目投入的力度。二是广泛推进苏南、苏中和苏北沿海滩涂间多层次、多形式的经济技术协作，加大苏南对沿海滩涂的帮扶力度；充分发挥市场配置资源的基础作用，推动生产要素的跨区域流动和跨区域重组。三是加快滩涂改革开放步伐，进一步探寻适应国内外大市场新态势、适合江苏滩涂迅速崛起的发展战略与对策。前两者是加快沿海滩涂发展的启动与推动力，后者则是关键与根本。只有通过后者，来自外部的种种支援和帮扶，才能转化为自身的“造血”功能，形成自我组织、自我发展机制，成为推动江苏滩涂经济发展永不衰竭的内在动力。

（2）优化滩涂发展环境。在市场经济社会，发展什么、怎么发展？主要由市场主体来决定。政府应把抓经济工作的着力点转到营造发展环境上来。强力推进沿海滩涂经济带建设迫切需要良好环境。硬环境方面，要切实解决基础设施问题，使之形成配套体系和较高的建设标准。软环境方面，则要营造好三方面环境：一是体制环境。即要通过制度创新，理顺体

制关系，改革审批制度，减少行政收费，改进公共服务，创造符合市场经济规律、有利促进生产要素优化组合的全新体制环境。二是政策环境。既要把国家政策用足、用活、用好，又要最大限度拓展地区政策空间，制定好地方性政策，要加快国际合作和贸易规则接轨，建立公平市场准入制度，提高政策透明度，为各方投资者创业提供宽松、有吸引力的政策环境。三是法治环境。应加快地方立法，特别是经济立法步伐，用法律规范政府和企业行为，保障政策法规的贯彻实施，保障法律措施落实到位。同时，加强市场监管，严肃财经纪律，强化法制与道德教育，全面落实综合治理的各项措施，营造一个老百姓安心、投资者放心的滩涂社会环境。

（3）把资源优势变成经济优势。要充分发挥市场对资源的基础配置作用，把优势资源开发成支柱产业。在产业的选择上，要“异中求同，同中寻异”。“异中求同”是指江苏滩涂不能拘泥于现状，搞传统产业，要利用高新技术成果，发展高新技术产业；“同中寻异”是指实施产业升级过程中，江苏滩涂要从竞争力相对较弱的现实出发，在策略上，采取“差别化战略”、“错位经营”、“分层竞争战略”等，围绕核心竞争力的发掘与培植，构建有竞争优势的地方特色经济，以减少风险，提高成功率，逐步形成单项的产业强势和综合经济优势。

（4）立足四大资源优势加大开发利用力度我。国即将加入WTO，苏北地区经济基础薄弱，面临严峻挑战。为迎接挑战，必须充分发挥比较优势，扬长避短，做好开发利用资源这篇大文章。目前，沿海滩涂尚处于粗放型开发阶段，投入产出效益低，但它最具开发前景。油气资源开发投入大，但产出回报高，对区域经济有明显的支撑作用。农业资源集中体现在农产品和种子上。江苏滩涂农产品数量大、质量好，但加工水平低，比较效益低。只要重视引导资金、技术、人才流向现有农产品加工企业，发展农产品深加工业，将会显著提高沿海滩涂农产品附加值，使农业增效、农民增收。

3、制定相应扶持政策，创造良性发展环境

强力推进沿海滩涂经济建设，政府资金毕竟是有限。引民资、外资进入滩涂，是推进沿海滩涂经济发展的有效途径。江苏应针对沿海滩涂情况制定有利江苏滩涂发展的区别性、特殊性、扶促性和长远性政策，创造出良好开发环境。

（1）制定滩涂开发政策规划。滩涂开发政策规划是滩涂政策的研究和设计过程，它可使滩涂政策问题成为政策方案。是滩涂政策选择、制定的关键。滩涂政策规划重在研究，着眼整体，针对未来。它既强调政策方案的多样性，又强调政策方案的完备性和个体间的互斥性、创新性。江苏滩涂开发政策只有通过规划，才能为滩涂开发扶持政策的合法化打下基础。

（2）建立滩涂开发政策评估体系。一个完整的政策过程，除了科学制定和有效执行外，还要依据一定的标准和程序，对政策执行的效益、效率、效果及价值进行判断。政策评估的结果是选择滩涂开发政策最直接的依据。政策评估包括规范、测度、分析和建议四个方面内容，它决定滩涂政策的循环形式，是实现滩涂资源有效配置的基础。江苏要建立多层次、公开、透明的政策评估体系，以确保政策选择的科学化和民主化。

（3）借鉴国际经验，创新滩涂开发融资政策。一是鼓励培植融资企业。江苏滩涂现有的大中型企业及其存量资产，构成沿海滩涂经济带开发的存量资金。在市场经济条件下，企业是融资的主体，其有价值的资产可以通过交易转化为资金。推进沿海滩涂经济的发展，必

须加大对国有企业的股份制改造，通过出售部分国有股权来筹集资金。目前，滩涂地区的经济主体在很大程度上还是国有企业，这类企业的发展和资金积累状况对滩涂经济发展仍起决定作用。由于产权交易市场发展滞后，这类企业的改制进展缓慢，相当数量的国有企业尚未进行现代公司制度改造，有的改了也不彻底。现在，一方面要加强改制的力度，对已改不彻底的企业做到彻底改；另一方面，必须加快对经营状况较好的企业的股份制改造，将国有股本出售部分，向社会募集发展资金。通过股权出售不仅可实现产权的多元化，将现代企业制度真实有效地引入企业，而且可使分散的社会资金迅速凝聚起来转化为资本，这是解决滩涂开发资金分散和资本形成困难的一条有效途径。

企业股票上市也可筹集大量资金。假如能培植10%的滩涂企业成为上市公司，每家企业从市场凝聚1亿元资金，就是数百亿元，那将对江苏滩涂经济发展起到相当大的促进作用。

二是创新融资方式。ABS是国际上常用的筹资方式，它是把存量资产转化为货币资金用于新项目投资的新型融资方式。江苏滩涂资源丰富，特别是盐城地区的地下油气资源蕴藏量很大，开发前景广阔，可以通过该方式解决开采、利用的资金不足问题。BOT的含义是通过政府或所属机构为投资者提供特定协议，准许投资方开发建设某一项目，项目建成后在一定期限内独立经营获得利润，协议期满后将项目无偿交给政府或所属机构，它往往被用于基础设施建设。推进沿海滩涂经济发展，特别是基础设施建设可以采用BOT方式，但必须解除两方面的限制。一方面是对投资者亏损补偿限制。BOT投资者要求政府保证其最低收益率，一旦不能达到，政府应予补偿。另一方面，应打破只有外商投资才可采取BOT方式的限制，允许内资甚至当地的企业也可采用BOT方式。只要地方政府肯承担投资风险，就会有大量资本涌入滩涂。

三是建立融资媒介。江苏滩涂资本形成困难并且难以解决，这与江苏滩涂非国有经济成分不活跃以及增长速度不快有直接关系。尽快转换国有企业的运行机制是一条出路，但如果没有非国有企业或私人企业比较充分的发展，没有私人投资者的前赴后继，滩涂经济便没有旺盛持久的动力和活力。江苏滩涂由于经济发展水平低，收入少，因而消费需求数量较少、层次较低，同时，由于储蓄率和积累率较低，导致可供投资的资金量较少。一方面低水平的消费需求对发展乡镇企业、民营企业等缺乏必要的推动力；另一方面，低水平的储蓄、积累和投资对乡镇企业、民营企业等缺乏足够的推动力，加之江苏滩涂地区仍存在不敢冒险，不思进取的观念，在一定程度上抑制着非国有企业的发展。一个地区的经济发展能否充满活力，关键看能否形成新兴企业不断涌现的良性增长与发展机制。组建创业投资公司在激励民间投资和催生新兴企业上，可起到重要的甚至是根本的作用。江苏滩涂可以从实际出发进行学习和借鉴，并尽快创造条件运作起来。创业投资公司对新创办的中小企业尤其是高科技企业提供一部分资本，一方面分担投资者的投资风险，另一方面对民间投资起到一种导向作用，其目的是以少量资金来推动民间投资的发展。这应该成为苏北地区加大沿海滩涂经济建设融资的一个重要导向。

四是建立滩涂开发专项风险基金。江苏应在各级政府财政中安排一定比例的预算内资金，作为滩涂开发的专项风险基金，同时，也可将在海洋、海岸带内征收的水产资源增殖保

护费、农林特产税等有关税费、内地有关土地税费中按一定比例安排的资金，以及通过自我积累等渠道筹集的资金，一并列入风险基金。风险基金主要用于滩涂及海岸带的基础开发，防范自然灾害、以及种养加工业的生产和基础性研究、资源保护和开发管理等方面。

（4）对现行政策作适当调整

①及时调整港口政策，促进江苏沿海港口发展。

随着《港口法》即将出台，国家对建港控制越来越紧，建港要求越来越高。江苏应积极呼吁国家放松对沿海港口建设的控制，特别要制定一些有利民间资本和外来资本投资沿海港口的政策，只有沿海港口上马了，江苏沿海滩涂的开发利用才能算是真正启动起来。

②要适当降低滩涂土地转让费，切实降低滩涂土地价格。滩涂开发围垦，对企业已投入的资金,应与滩涂土地转让费相互抵消,不足部分再由企业支付。要制定政策，切实解决目前滩涂地价过高的问题，确保沿海滩涂的地价远远低于边界地区和苏南地区。

③调整围垦补贴政策。对滩涂围垦各级政府应列入财政预算，适当给予一定补贴，提高沿海可围滩涂的群众围垦开发积极性。

④加大减免税力度。采取灵活多样的税收政策，让投资者得到更多实惠，从而拉动内需，刺激消费，增加就业。

⑤放宽市场准入政策。只要不是国家垄断行业，内、外商都可自由进入。（1999年3月5日）