江苏省滩涂开发

江苏滩涂开发的政策选择
滩涂开发政策是国家解决滩涂社会问题，调整滩涂利益关系，实现开发目标的规范和指南。

滩涂开发政策的选择就是对滩涂开发侧重点(开发取向)和滩涂政策的完善选择，它包括滩涂政策规划、评估和调整等过程。

滩涂开发政策的选择是减少行政成本，实现最佳政策效应，确保政策顺利贯彻的关键。

一、当前滩涂开发中存在的问题
江苏是海洋大省，也是全国滩涂开发历史最悠久的省份。

在滩涂开发史上，江苏曾是全国第一个制定海岸带条例--《江苏省海岸带管理条例》的省份。

解放后，特别是改革开放以来，江苏滩涂开发高潮迭起。

1951年如东县政府组织匡围老北坎1.8万亩潮上带滩涂，开创了解放后全省自办围垦工程的先例。

1995年江苏率先在全国兴起群众集资开发万亩滩涂的高潮。

到2001年，江苏已先后围垦潮上带滩涂350多万亩,滩涂社会总产值达238亿元，取得较好的经济、社会和生态效益。

在取得成绩的同时，也存在一些问题，亟待解决。

1、滩涂开发认识不统一
对滩涂开发的认识，目前尚存三种错误观念。

一是认为滩涂开发投资大、见效慢、周期长，短期难有作为，难见政绩，不必“劳民伤财”；二是认为滩涂是资源，只要把资源变成经济效益，不管什么开发方式，能发展经济，政府就应支持；三是认为现在是市场经济，滩涂开发是市场行为，滩涂开发要找市场不要找市长。

由于以上观念，部分地方政府放松对滩涂开发的管理，导致无序竞争开发的局面。

使江苏“海上苏东”建设6年来，效益不明显，办法不多，经济比重不大。

特别是全国第一个海岸带法规《江苏省海岸带管理条例》颁布10多年，至今实施细则仍未出台，很多实质问题，长期得不到解决，影响全省滩涂经济发展。

2、滩涂开发管理矛盾严重，难度加大
一是滩涂开发管理机构重叠，多头管理。

长期以来，与滩涂相关的管理部门有国土、农林、盐业、水利、农业资源、环保、交通、海洋水产、国防等10多个。

这些部门从各自利益出发，各管一方，自成系统，造成多头领导，各自为政，各行其是的局面，滩涂管理也逐渐成为争“利”管理。

二是滩涂界址不明，纠纷不断。

随着群众性滩涂开发热潮的兴起，滩涂界址纠纷不断上升。

省、市、县、乡、村间纠纷不断。

近年，全省因滩涂引发纠纷近万起，参加滩涂斗殴的群众达10多万人，每年经济损失在百万元至千万元间，严重影响社会稳定。

如东、海安与东台交界部分的滩涂，围垦工程长期上不了马，其中原因，就是滩涂界址不明，影响利益分配。

3、滩涂开发投入不足
1990年以前，江苏滩涂围垦采取政府围垦，移民垦植的办法，全部无偿投资。

1991年至1994年滩涂围垦50%有偿、50%无偿，有偿部分不收利息。

1994年以后，滩涂开发就变为全部有偿。

此外，对个体私营企业围垦的岸线堤防达标，也采取“谁围垦，谁负责”的办法，加重围垦企业负担。

全省滩涂开发仅靠群众性投资开发是不够的。

省滩涂开发投资公司
的投资模式，使省、市、县、乡的多方围垦开发积极性，变成单方投资积极性。

政府对滩涂开发主导地位的削弱，影响基层群众开发滩涂的积极性。

4、资源分布不均，生态破坏严重
就土地资源而言，全省100多万亩未围滩涂，大部分集中在盐城的东台、大丰、射阳三个县（市），约占62%，这三个县也是过去滩涂围垦最多的县。

人均耕地较多。

射阳县的射阳港乡，人均耕地达4亩以上，要种好现有耕地，已感到劳动力紧张，对围垦和开发新土地缺乏紧迫感。

而开发积极性较高的南通、连云港资源不多，开发难度大，投资多。

在生物资源方面，江苏大部分是淤泥质海岸，只适合发展贝藻类生产。

而贝类资源集中在东沙和蒋家沙等辐射沙洲，资源量占全省贝类的80%以上。

经济价值高的鲍鱼、扇贝等海珍品主要集中在连云港等基岩质深水海岸,分布不均匀。

在开发利用上，县市的开发规划与全省滩涂开发规划不相配套，很多化工项目正向海边迁移，沿海生态环境恶化。

80年代，江苏出现毛蚶受污染肝炎大流行；90年代，对虾病流行、文蛤大面积死亡等事件。

今年，全省沿海赤潮出现频率上升，严重影响水产养殖发展。

此外无节制捕捞也应重视。

短短几年，“软黄金”鳗苗已濒绝境，刀鱼、带鱼、大小黄鱼日益稀少，海蛰资源萎缩。

5、经济发展不平衡，产业结构不合理
从全省滩涂经济发展来看，江苏滩涂经济呈马蹄形，沿海南北滩涂经济发展较快，中部经济发展相对滞后。

苏北沿海三市经济各有特点。

南通滩涂加工业发展早，规模大，基础好。

涌现出以正大、中洋、黄海等企业集团为代表的，以加工业为主体的贸工农一体化企业；连云港则依靠东桥头堡优势，依托海洲湾有利地形，发展海珍品养殖加工，成效显著。

盐城经济总量虽不大，但滩涂资源最丰富，开发潜力大。

目前，已在滩涂加工养殖，特别是生态环境保护上做足文章，大有后发之势。

但三市在滩涂产业上都存在问题。

一是都以农业为主，以水产养殖为重点。

二是产品趋于雷同。

三市气候、温差等自然条件相差无几，农业产品结构大致相同，除海洲湾外，三市均以贝、藻、蟹类养殖为主，加工业也围绕以上展开，呈现产业结构雷同。

四是人才匮乏，开发项目科技含量低。

江苏1993年开始实施“海上苏东”战略以来，人才匮乏已成为滩涂跃上新台阶的制约因素。

滩涂开发技术仍属传统技术，缺少创新，滩涂企业整体素质低，产业化程度不高，科技滞后，综合实力不强。

国际交流合作少，对新技术不了解。

产品结构以原料输出或粗加工为主，附加值低。

6、基础设施滞后，交通、通讯不便
江苏滩涂大部分开发时间相对较短，基础设施滞后，开发不配套，以至没有一条象样的贯穿沿海滩涂的高等级公路。

正在修建的海防公路等级也偏低。

此外，沿海地区大量桥梁年久失修，损坏严重，很多道路断头、断桥，形不成连贯交通。

有的垦区围垦之初，人烟稀少，无路，无房，无水、无邮，无电，群众生活极端艰苦。

每逢大小潮汛、台风、怪潮等恶劣天文气象，人民群众生命财产得不到保障。

群众缺医少药，更不用说文化、娱乐和子女上学读书等问题，能解决温饱已实属不易。

7、科技力量薄弱，投入产出风险大
近几年，尽管科技推广工作逐步完善，推广应用到滩涂开发中的各种科技成果越来越多，但总体说，全省沿海滩涂开发科技含量与发达国家相比还有差距。

沿江沿海农民仍延续传统养
殖技术和方法，生产手段落后，抗拒和战胜自然灾害能力弱。

长期围绕对虾生产养殖的虾病，仍未找到最佳解决办法。

尽管对虾采用循环养殖办法取得突破，但技术不成熟，不稳定。

“高涂”养殖仍是靠天吃饭，一旦偶遇恶劣天气，大有全军覆没的危险。

长江水系中华绒鳖蟹的育苗技术安全指数还不大，失败机率很高。

目前，滩涂开发要解决的养殖等难题很多，有很多问题都尚未找到有效解决办法，科技兴滩力量亟待加强。

8、滩涂开发有关政策落实还不太到位
江苏是全国第一个制定滩涂开发法规的省份。

江苏一向重视政策的推动作用。

1993年，省委、省政府提出建设“海上苏东”战略后，江苏就陆续制定出一系列促进滩涂经济发展的方针政策。

特别是1996年，省委、省政府连续下发了苏发[1996]5号《关于加快发展江苏海洋经济的若干意见》、苏政发[1996]5号《关于加快沿海滩涂开发的通知》、苏政发[1996]8号《关于建立外向型农业综合开发区的实施意见》等文件。

这些文件包含的政策归纳起来有22个方面。

通过实践，22个方面的政策，对全省滩涂经济发展起到重要作用。

但有些政策在贯彻中也存在一些问题。

究其原因，有四个方面：一是部分政策不明确具体，操作性不强。

如根据省委办发[1996]5号文件精神，“滩涂开发实行谁投资、谁开发，谁得益，用于新匡围的投资依法取得土地使用权”。

在该政策中，依法取得土地使用权，则规定不明确。

据了解，目前《土地法》并未规定如何操作取得土地使用权，但由《土地法》衍生出来的土地政策法规很多，按不同法规，结果不一样。

如江苏如东海生集团投资3684万元，围垦开发滩涂1万亩，却没有能取得土地使用权。

原因是国土部门要求其交完滩涂转让费（8000元/亩）、业务费（638.6元/亩）、评估费（4.8万元）、变更费（343.447万元）、土地管理费（199.36万元），总计各种费用9118.207万元后，才能取得土地使用权。

所交费用是投资者围垦1万亩滩涂投资额的3倍，这里还不包括已按政策免收的土地使用费（1元/平方米）、划拨使用费（7.5元/平方米），合计8.5万元。

由于企业投资决策，未有认真咨询研究,误认为只要投资围垦就能取得土地使用权，结果使企业背上沉重债务负担。

加之，近年养殖行情不好，结构调整不快，经营不善，目前,曾是南通市水产行业支柱的海生集团，已濒临倒闭。

二是政策不配套。

滩涂开发政策中，许多解决问题的政策，只有原则，有的甚至早就已有，但操作办法和措施迟迟不能出台。

如《江苏省海岸带管理条例》，10年前就规定建立海岸带开发基金，且各级政府要求建立呼声较高，但时至今日，该基金仍未建立，关键就是省政府没规定好建立基金的操作细则。

三是部门缺少协调。

按照苏发[1996]5号文规定，“滩涂开发养殖用电应按农业用电收费”，但供电部门却规定，水产养殖用电一律按工业用电收费。

又如苏政发[1996]5号文规定，“开发滩涂发展农业项目，从获利年度起，免征农业税、农业特产税3年”。

有的县（市）从围垦养殖三年起算，只免缴二年。

理由是能搞围垦养殖就肯定有利，没利不会搞。

四是政策、法规缺乏合理性。

根据《渔业法》规定，滩涂属渔政部门管理；根据《江苏省海岸带管理条例》规定，滩涂属各级政府的滩涂主管部门即农业资源开发局管理；根据《水利法》规定，大堤外200米属水利部门管辖；根据《国家海域管理条例》规定，滩涂属海域范畴，属海洋部门管理；根据1996年江苏省政府第5号文件规定“潮上带、潮间带（含辐射沙洲）属县以上农业资源开发局管理，潮下带属县以上海洋部门管理”。

至于究竟谁管理滩涂，各县（市）有不同说法，上下不统一。

二、选择滩涂开发政策的目的和意义
滩涂开发政策是国家管理滩涂开发活动的手段，必须适应人们进行滩涂开发社会生产活动的需要。

它具备计划、组织、指导、调节、规范等一系列活动基质。

因此，滩涂政策的目的就是要把人们组织起来在滩涂开发目标指导下从事滩涂开发活动，以保证开发活动卓有成效，达预期效果。

滩涂开发政策的选择，就是研究滩涂管理活动的侧重点即开发取向和这种取向的科学性及可行性，并进行自我完善的过程。

1、滩涂开发政策选择的目标
滩涂开发政策选择的目标是进一步节约滩涂管理行政成本，创新开发模式，调整产业结构，提升产品档次，提高科技含量，增强滩涂产品的商品率和竞争力，全面完成“十五”期间全省百万亩滩涂开发任务，促进滩涂社会经济的全面发展，最终实现“海上苏东”战略目标的实现。

2、滩涂政策选择的意义
①是迎接中国加入WTO的需要
我国是世界上第一渔业大国，江苏是全国水产大省，且人口密集，滩涂水产养殖和劳动力资源丰富。

随着加入WTO的临近，滩涂开发将面临更激烈的竞争。

特别是“入世”后，关税下调，养殖成本上升，给滩涂开发带来一系列不利因素。

这就要求江苏要及时分析利弊得失，制定应对措施和方案，适时出击，选择好滩涂开发政策，发挥优势，在开发条件和开发环境上做足文章，以应对入关的到来。

②是发展海洋经济的需要
21世纪是海洋的世纪，而滩涂是海洋的起点，陆地的延伸，滩涂经济的发展对海洋经济发展至关重要。

江苏在本世纪经济总量要取得突破，海洋经济占全省经济比重必须增加；滩涂新兴产业就必须有新发展。

滩涂新兴产业的发展，归根结底取决于滩涂开发政策选择得当，措施有力。

③是苏中率先崛起的需要
江苏苏北地区，特别是苏中地区，经济相对苏南落后，农业产业占主导地位，经济总量不大，交通、信息不便，发展工业与苏南相比缺乏优势。

但苏中沿海资源丰富，特别是滩涂资源丰富，发展海洋经济有得天独厚优势。

苏中要率先崛起，就必须依托这种优势，发展滩涂新兴产业，促进经济发展。

目前，苏中沿海资源开发才刚刚起步，开发潜力十分巨大，这对苏中在全省率先崛起将提供物质帮助。

④是维护资源，实现可持续发展的需要
开发利用滩涂是人们对自然的一种索取。

长期以来，滩涂开发只注重经济效益和社会效益，忽视生态效益。

应该看到，一切开发活动都不能以破坏生态环境为代价，如果开发活动超过环境和资源承受能力，不仅不会取得应有的经济效益和社会效益，还会出现负效应。

因此，适时选择和制定滩涂开发政策，会加强人们对滩涂资源的保护意识，树立资源是生产力的观念，是优势的观念，是商品的观点，以保证滩涂资源的永续利用，实现可持续发展，造福子孙后代。

⑤是科学管理，依法行政的需要
滩涂开发政策的制定和选择，是滩涂依法管理的依据。

政策科学与否，直接影响到滩涂开发的效益和管理秩序。

如果滩涂政策不能体现民意，违反客观规律，就会受到群众抵制和反对，依法行政难度就加大，行政成本就会上升，政策就不能达到预期目的。

如果滩涂政策科学合理，体现民意，符合客观规律，群众就会依法行事，行政效率就会提高，行政成本也相对降低。

政策的权威性、导向性、规范性就得到体现。

三、选择滩涂开发政策的原则、依据和措施
（一）原则
1、实事求是原则
实事求是是马克思主义的灵魂，毛泽东思想、邓小平理论的精髓，也是党的基本工作作风，是我们选择滩涂开发政策的基本点和出发点。

滩涂是一个特殊的生态环境，开发好了，有利于人类可持续发展；开发坏了，可能破坏生态环境，导致人类灾难。

而滩涂多变，情况复杂。

这就要求我们选择制定政策时，要从实际出发，坚持调查研究，正确处理主客观关系，掌握滩涂开发经济规律，从滩涂开发大局出发，本着严谨、科学的态度，长远地、系统地、科学地选择制定滩涂开发政策体系，为滩涂开发的有效运行打下坚实基础。

2、科学理论指导原则
任何政策的制定和选择都必须遵循现代科学发展规律和基本原理，滩涂开发是一项系统工程，离不开科学理论的指导。

江苏的滩涂开发，既要在小平同志建设有中国特色的社会主义理论和江泽民同志“三个代表”讲话的指导下，也要积极吸收人类一切文明成果和文化科学知识以及世界各国开发滩涂，发展海洋经济的好经验和好做法，更要吸收和运用当代政策科学所阐明的基本原理及基本方法，才能实现滩涂政策的科学化、民主化。

3、目标原则
滩涂开发政策选择的第一步是确定政策目标。

即明确通过选择滩涂开发政策所要达到的效果，以决定是否有必要进行滩涂政策选择。

其目的在于为政策设计明确方案，它对滩涂政策的制定和执行意义重大，是滩涂开发政策设计和选择的基础，也是滩涂政策评估的依据和标准。

具有针对性、可行性、系统性的特点。

4、效益原则
滩涂开发政策是通过对社会行为的指导和规范，从而保证滩涂社会关系有序、稳定与和谐，是确保国家、企业和个人利益得到最大程度实现的有效保障。

选择滩涂开发政策，就要把国家、企业和个人三者利益作为核心，明确体现三者利益原则。

让滩涂开发政策的制定以滩涂社会成员的利益要求为着眼点和落脚点，使滩涂经济利益需求得到实现和维护。

5、创新原则
创新是时代的潮流，发展的方向。

滩涂政策的选择过程，实质就是政策创新过程。

它既是客观实际是需要，也是干部和群众能动性的反映。

政策与实际相结合，必须有创新，这样才能保持滩涂政策的生命力。

如果照抄照转上级政策，不结合本地实际，不但会失去政策选择意义，也会窒息政策本身，不能得应有效果。

同时，政策选择过程中的创新，也不是违背原则的天马行空，凭空想象，更不是只讲形式的东拼西凑，而是党的方针政策灵活运用和真实体现，它是选择好滩涂政策的活灵魂。

6、与国际接轨原则
随着我国加入WTO，全球经济一体化进程的加快，滩涂开发政策的选择就必须贯穿与国际接轨的原则。

只有与国际接轨，适应国际经济形势对滩涂开发的要求，江苏的滩涂开发才能主动参与国际分工，获得应有的市场份额，促进滩涂经济发展。

否则，滩涂经济必然后劲不足，发展放缓。

当前，与国际接轨，就必须选择制定出符合国际法、国际协约和国际惯例的政策法规，公开政策制定选择过程，实现透明化操作。

（二）选择滩涂开发政策的依据
1、滩涂开发优势
（1）资源优势
江苏滩涂资源丰富，滩涂土地资源总面积978万亩，占全国海涂面积的五分之一，居全国沿海各省之首，占江苏陆域面积的十五分之一，且每年还向外淤涨延伸2万多亩，是江苏最大一块土地后备资源。

除土地资源外，水资源、动植物资源、旅游、港口、能源等资源也十分丰富。

江苏年均降雨量1022毫米，江、淮、沂、沭四大水系年均径流量为106亿立方米，地下水储藏量50亿立方米。

近海浮游植物190种，浮游动物98种，海藻84种，潮间带动物198种，滩涂年均生物量17.6-17.9万吨。

文蛤等5种优势种总量14.47万吨，占软体动物总生物量的81.5%；近海鱼类资源150种，其中，多获性种类25种；海岸带脊柱动物146种，现已列入国家一级和二级保护动物有30多种。

旅游资源，北有国家级名胜风景区云台山。

构成自然与人文交相辉映的旅游区。

中部有滨海平原，淤泥质海岸。

国家已在盐城市滩涂建立了丹顶鹤和麋鹿两个自然保护区。

其中，丹顶鹤数量占世界总量的一半以上。

盐城市沿海视野广漠，有“风吹草低见牛羊”无边无际的滨海草场，有港汊百出，珍禽嬉戏的河口苇田以及广袤无际的粉沙质潮滩；南部沿海位于长江口北，有省级风景名胜区狼山扼长江北口，沿海滩涂上有如东的海上“迪斯科”-北渔海涂采文蛤，“空中交响乐”-放风筝，启东元陀角观日出等旅游项目，颇受中外游客欢迎。

港口资源，有连云港、燕尾港、陈家港、响水港、射阳港、洋口港、吕四港等众多港口。

沿海陆地风力平均有效功率密度为110-140瓦/平方米，年有效风速时数4000-5000小时左右。

近岸10公里海域是全省风能最丰富的地区。

能源方面，辐射沙洲，长江北支和海州湾等强潮区，潮差较大，是全国潮汐能较为集中地区。

苏北-南黄海盆地是一个油气资源沉积盆地。

我国近海六大沉积盆地之一。

油气储存量达30亿吨，是潜在的石油及天然气基地。

矿藏方面，淮北盐场是我国四大海盐生产基。

赣榆的沙矿、大理岩矿、本区还有连云港锦屏山磷矿、盐城市郊保温材料黏土、海门王浩铁矿等矿产资源均具开采价值。

（2）区位优势。

江苏滩涂处于全国沿海中部，是我国“π”型经济发展战略的重要部位，是沿海南北经济轴线和长江、陇海-兰州铁路东西两大轴线的交汇点。

南有濒江临海的南通，北有新亚欧大
陆桥东方桥头堡连云港两个港口城市，中有资源丰富的盐城市及三市所属沿海各县，形成包括三市及所属13个县（市、区）的对外开放带，地理位置十分优越。

（3）劳动优势。

2000年江苏全省乡村从人数为2709.38万人。

2000年沿海三市农业人口占全省总人口的11.4%，其中乡村从业人数819,7万人，占全省的30%。

约有1/4-1/3的剩余劳动力，可为滩涂开发提供充裕的劳动力资源。

（4）外向化优势。

江苏沿海南北两端的连云港和南通市均是我国最早开放的十四个沿海开放城市之一，又是通往太平洋市场和世界经济的桥梁，是我国对外开放的前沿地带。

连云港是欧亚大陆桥东桥头堡，能沟通中亚和中欧30个国家和地区。

比西伯利亚大陆桥缩短1/5，运费减少1/3。

长江流域经济区，经济基础好，开放程度高。

工业产值占全国的2/5，农业产值占全国的1/3，是我国国民经济的脊梁，也是我国生产力布局的重点地带和最重要的对外开放地带。

长江三角洲是我国工商业、农业、交通、科技文化最发达的地区，也是长江经济带面向世界的重要门户，这也为江苏滩涂面向世界的窗口。

2、滩涂开发的重点
根据国家“十五”规划和2001年规划，江苏沿海发展的重点是：
(1)加快滩涂水产养殖步伐。

重点发展“高涂”养殖、立体化养殖、精养高产养殖；加快滩涂养殖品种的更新和病害防治工作，优化产品结构，改善滩涂养殖环境，增加滩涂开发养殖科技含量，促进滩涂水产总量的进一步提高。

(2)加快沿海已围滩涂的开发利用。

加强农副产品基地的建设，大力发展沿海农副产品多种经营项目，重点建设科技含量高、辐射能力强的科技示范园和贸工农一体化，产供销一条龙的龙头企业。

(3)加快沿海农副产品加工业的发展。

积极利用外资，嫁接沿海国有农副产品加工企业，进一步完善体制改革，实施抓大放小，完善产权责任制，按现代企业化的要求进行资产重组，建立现代化企业集团。

重点解决农副产品加工落后、品级低、品种少、工艺陈旧、包装落后等问题，有条件的加工企业，要进行产品质量认证，以适应入关需要，接轨国际市场。

(4)加快滩涂盐业与盐化工业发展。

江苏沿海盐区是我国北方五大盐区之一，生产历史悠久，是江苏沿海地区的重要产业。

“十五”期间，将继续实行海矿并举，合理布局，择优发展，综合利用，提高效益的指导思想，在盐产品和盐化工上求突破，在质量、品种、数量上求发展，要进一步打破行业界限，促进盐业、化工业联合体的产生，从而促进江苏盐化工的长足发展。

(5)加快海洋医药的开发。

进一步依靠江苏滩涂海洋医学化工生产的传统优势，抓住入关契机，利用有利条件，抢占制高点。

帮助企业形成开发、研制、生产一条龙，科研生产相结合的龙头企业，增强企业竞争市场的能力。

(6)加快旅游业的发展。

充分利用沿海丰富多样的旅游资源，加快资源开发速度。

重点加强主要风景名胜区的配套建设，逐步发展地方特色旅游项目。

要加强发展国内旅游，积极提高国际旅游，逐步走国际旅游与国内旅游相结合的道路，争取“十五”期末，把江苏沿海。