关于建立行政执法与刑事司法相衔接工作机制的立法建议

关于建立行政执法与刑事司法相衔接工作
机制的立法建议
一、已有的文件规定及其不足
为了保证行政执法机关向公安机关及时移送涉嫌犯罪案件，依法惩罚破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪以及其他犯罪，保障社会主义建设事业的顺利进行，国务院于2001年7月9日公布施行了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》。

最高人民检察院根据《中华人民共和国刑事诉讼法》的有关规定，结合上述《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，于2002年1月发布了《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》。

上述两个规定发布后，行政执法与刑事司法的衔接问题得到明显的改善，但这一衔接机制还不够完善，工作中还存在信息沟通不畅、移送司法机关追究刑事责任的案件较少、案件移送不及时、协作配合不规范、移送后最终追究刑事责任的案件也较少等问题，影响了对日益增多的破坏社会主义市场经济秩序的违法犯罪的打击力度和效果。

为了解决上述问题，最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部根据上述两个规定的精神，于2004年
3月18日又发布了《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》。

最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部于2007年3月27日联合制定了《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》。

笔者认为，以上4个文件的重要意义在于它意味着各级各类国家机关已经对行政执法与刑事司法相衔接的重要性有了充分的认识，标志着国家在全国范围内正式提出了建立健全行政执法与刑事司法衔接机制的任务，并初步提出了一系列有实效的改革举措，这些文件的施行初步构建了我国的行政执法与刑事司法衔接机制的平台，有着重要的理论价值和实践意义。

在刑事法律监督中，刑事诉讼法非常明确地规定了检察机关在刑事诉讼中享有的职权，非常具体，非常明确，因而在履行监督职责中工作有力度，监督机制也成熟；而对行政执法的监督，除自侦部门依法对涉嫌职务犯罪的行政执法工作人员进行立案、侦查的权力外，几乎是个空白。

前面的四个规定，也没有对此规定严格的程序。

第一，这些规定没有触动行政执法与刑事司法衔接机制中所存在的深层次问题，没有就建立健全衔接机制所需进行的体制性改革进行认真研究，更没有深化人们对检察权性质及其与行政权、司法权关系的认识。

正因如此，文件中较多的内容是口号性的、倡导性的、调和性的、建议性的，缺乏规范性和刚性。

第二，大部分规定是对健全的衔接机制所必然表现出来的相互配合相互制约现象的描述，而这是改革成功后的效应，而目前究竟如何
改革以达到这种效应，对这样一个真正的问题却回避了。

《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》大部分条文都是讲行政执法机关向检察机关移送涉罪案件后人民检察院应当如何处理的问题，个别条文涉及检察机关对公安机关进行立案监督的问题，可是真正的问题恰恰在于行政执法机关向检察机关移送的案件太少，以罚代刑现象太严重，甚至出现隐匿证据材料、私分罚没财物等情况。

解决这些问题才是健全衔接机制的关键所在，而到底如何解决这一问题，该规定却没有涉及。

它在第12条规定:“各级人民检察院对行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件，具有下列情形之一的，可以提出检察意见:(一)检察机关发现行政执法机关应当移送的涉嫌犯罪案件而不移送的；……”这样一个关键问题，岂是一纸检察意见所能解决的！
第三，4个文件的效力等级都太低。

要真正解决衔接机制的问题，必须以法律的形式而不是以行政法规更不是以法律解释的形式进行系统的、全面的规定。

检察机关与行政机关的协调制度是为了解决当前破坏社会主义市场经济秩序犯罪而进行的专项行动，是目前没有法律明文规定的情况下的权宜之计；同时，没有制定固定的制度和详细的实施细则作保障，缺乏对行政机关责任的规定，这些规定的效力难免大打折扣。

联合发布的各种规定，在《立法法》上的效力位阶很低，这就使得这些规定得不到很好的执行。

二、立法建议
根据前面的论述，从长远规划来说，改革的方向应该是逐步提高检察权相对于行政权的政治地位，逐步推行检警一体化改革，大力推进政务公开。

但鉴于目前我国对行政机关执法活动进行监督的法律还不完善，有关司法解释还比较滞后，由此也引起了关于检察机关能否对行政执法活动进行监督的诸多理论纷争，如监督的依据，监督的内容，监督的方式，检察机关在监督中的地位等。

笔者提出如下建议：
（一）畅通信息传递制度
笔者认为，构建行政执法与刑事司法信息共享平台，目的在于实现行政执法与刑事司法信息资源共享，既有利于相互协作配合，又有利于互相监督和制约，进而确保国家法律、法规的统一和正确实施。

为此，信息共享平台的功能设计不仅要考虑行政执法与刑事司法工作的实际需要，也要考虑行政监督、法律监督和社会舆论等监督工作的实际需要。

因此，信息平台的定位与架构，应以互联网和政务信息网为支撑，以各部门信息网络为依托，共同搭建集行政执法与刑事司法信息于一体，统一规范、兼容性强、数据安全、互联互通、信息资源共享、智能互动的阳光信息共享平台。

当然，检察机关或公安机关可以向行政机关及时传递有关刑法规定及司法解释的信息，而这种信息传递已超出衔接机制所要求的信息传递的范畴。

建立行政执法机关与检察院之间信息网络的一体化，保证执法信息传递的便捷、规范、透明、高效。

与一般的政务信息网络不同，行政执法与刑事司法信息网络的主导者与信息的最终流向应该
是检察机关，该网络是行政执法机关执法信息传递和检察机关信息监控与反馈的综合体，其核心是确立检察权在衔接机制中的优先主导地位。

信息共享只是解决信息的来源，如何通过对获取的信息分类、加工、汇总和处理，从而去粗取精、去伪存真、为我所用才是最终目的。

信息数据处理功能就是通过程序设计，对行政执法和刑事司法中形成的信息数据进行采集、分析和处理，生成相关汇总图表和情况分析，为检察机关依法履行法律监督提供辅助决策依据。

（二）健全联席会议制度
联席会议制度是目前各地普遍采用的衔接配套制度，在实践中发挥一定作用。

检察权是行政权运行中的优先权力，理应成为联席会议的主导者，检察院应成为每次联席会议的组织与主持者，拥有对于会议讨论内容总协调权、最终决定权和对外公开权。

同时，执法信息的公开是联席会议制度的主旨之一。

为此，检察机关应将对行政执法中违法不移送情况通报作为会议的固定内容；允许相关当事人和其他群众旁听，并听取其合理意见，邀请新闻媒体进行报道，必要时可召开新闻发布会，对于重大案件和重大决议进行通告，加强衔接机制运转的外部监督，保障行政机关与广大行政相对人的良性互动。

（三）扩大专项检察监督活动范围
目前，专项检察监督活动仅仅围绕公安机关展开，只能被动地“截
流”，应扩大专项检察监督范围，建立以对行政执法机关移送涉罪案件为重点的专项检察监督机制。

（四）建立检察机关提前介入制度
对可能涉及到犯罪的重大事故、重大事件和重大刑事案件，在相关职能部门调查处理的同时，检察机关有权及时介入调查，防止证据灭失，并对其中的渎职犯罪有权进行调查。

检察权虽然是行政权力体系中出场序列最后的权力，但这只是在其他行政权运转正常、衔接紧密的理想状态下的应然设计。

而在我国，由于其他行政权力涉及范围的广泛性和运行过程的封闭性，致使检察权陷入难以出场的尴尬境地。

故适时规定检察机关在一定条件下可以提前介入行政执法过程，可以形成对行政执法机关的有力制约。