论述中央银行的独立性

一、概述

现代中央银行制度产生于工业革命时期的英国，那时的英国是世界上经济发展最快的地方。在此之前，世界经济的问题主要集中在战争、饥荒和疾病等方面。但是当工业革命首次在英国蓬勃发展时，它也为英国带来了前所未有的困难。由于新兴工厂需要大量资金，银行将个人的储蓄贷给工厂，使得银行没有准备金来支付日常的取款，银行不得不提高利息吸引存款，以至于存贷款息差缩小；另外由于工厂经营的好坏会给银行的资金链带来很大影响，当还款困难时，银行缺少现金，导致了倒闭的后果。

在这种情况下，中央银行应运而生。当银行出现危机时，英格兰银行就会贷款给处在危机中的银行。由于大家相信英格兰银行不会倒闭，因此，它的贷款会帮助商业银行渡过难关。这种贷款制度带来的结果是：低利率、高资产价格以及银行倒闭数量迅速减少。

货币本位制的确定和二战后各国经济的发展，使得货币政策日益显示其重要性，中央银行的独立性问题相应的引起了广泛的争论，世界各国经济发展的实践表明，中央银行能否有效地制定和执行货币政策，保持货币稳定，在很大程度上取决于中央银行的独立性。

“中央银行独立性”是指中央银行履行自身职责时法律赋予或实际拥有的权力、决策与行动的自主程度。

中央银行的独立性比较集中地反映在中央银行与政府的关系上，这一关系包括两层含义：其一是中央银行应对政府保持一定的独立性。其二是中央银行对政府的独立性是相对的。

二、独立性的介绍

权力方面

中央银行本身的最高权力机构是理事会。理事会的主要成员一般由政府任命，有王室任命的仅有英国和瑞典。一般来说，独立性较大的总银行理事会，政府不另派政府代表参加，如英国、美国、德国、格兰和瑞典等，在这里中央银行作为政府的代理人，直接对国会负责。独立性不大的总银行理事会，如法国、日本、意大利和加拿大等国，政府还要派代表参加。这些国家的中央银行多半是听命财政部，尤其是意大利，近似于隶属财政部。理事会的任期不等，美国最长，为14年，瑞典最短，为3年，一般为5至6年。理事会主席一般是中央银行总裁。

政策方面

中央银行的独立性还表现在制定政策的方面。除了美国、德国中央银行独立性大、有权制定货币政策外，其他中央银行处于政策参谋咨询地位，帮助政府制定货币政策，提供情报与建议，参与讨论并予以贯彻执行。在政府与中央银行意见不一致时，政府对中央银行有权干预。如法国和意大利，若中央银行与政府意见不一致；还需要重新进行讨论，另行提出意见。不过各国中央银行应力求与政府（特别是财政部）保持密切合作，因为国家的经济政策（包括财政政策）和货币政策是不可分割的。过分的强调独立性，容易与政府关系不协调。但丧失独立性，又会使政府过多的依赖银行，造成过度财政发行。因此，如何保持中央银行的相对独立性，是一个十分重要的问题。

中央银行独立性

中央银行是一国金融体系的核心，不论是某家大商业银行逐步发展演变成为中央银行，比如英国，还是政府出面直接组建成立中央银行，比如美联储，都

具有“发行的银行”、“银行的银行”、“政府的银行”三个特性。各个国家的中央银行的产生是为了解决商业银行所不能解决的问题。中央银行独立性，一般就是指中央银行在履行制定与实施货币职能时的自主性。费雪（Fischer）把中央银行独立性划分为目标的独立性与手段的独立性两个方面。

四种央行独立性模式

美国模式，直接对国会负责，较强的独立性。美国1913年《联邦储备法》建立的联邦储备系统行使制定货币政策和实施金融监管的双重职能。美联储（FED）实际拥有不受国会约束的自由裁量权，成为立法、司法、行政之外的“第四部门”；

英国模式，名义上隶属财政部，相对独立性。尽管法律上英格兰银行隶属于财政部，但实践中财政部一般尊重英格兰银行的决定，英格兰银行也主动寻求财政部支持而相互配合。1997年格兰银行事实上的独立地位向第一种模式转化；

日本模式，隶属财政部，独立性较小。大藏大臣对日本银行享有业务指令权、监督命令权、官员任命权以及具体业务操作监督权，但是1998年4月日本国会通过了修正《日本银行法》以法律形式确认中央银行的独立地位，实现向第一种模式转化；

中国模式，隶属于政府，与财政部并列。《中华人民共和国人民银行法》规定：“中国人民银行是中央银行，中国人民银行在国务院领导下，制定和实施货币政策，对金融业实施监督管理。

中国中央银行的相对独立性

中国人民银行法》以法律形式明确规定了中国人民银行的法律地位，即“中国人民银行是中华人民共和国的中央银行”，“中国人民银行在国务院领导下，制定和实施货币政策，对金融业实施监督管理”1。这些规定确立了其具有相对独立性。

1、目标独立性不强。《银行法》第十二条指出：“中国人民银行设立货币政策委员会。货币政策委员会的职责、组成和工作程序，由国务院规定，报全国人民代表大会常务委员会备案2”。

2、决策独立性不强。中国央行实施货币政策的效果与财政部、建设部等部委的经济产业政策密切相关。中国人民银行只享有一般货币政策事项的决定权，对于年度货币供应量，利率及汇率等重大政策事项只有制定权和执行权，但是最终决策权属于国务院。

3、法律独立性不强。从世界范围来看，凡是把稳定币值作为中央银行首要的或唯一的目标并取得较佳效果的国家，其央行的法律地位却比较高。中国银行具有双重性：一方面是国家机关，依法行使管理金融业的行政职权；另一方面它拥有资本，可以依法经营某种业务。

中国中央银行的相对独立性

中国人民银行法》以法律形式明确规定了中国人民银行的法律地位，即“中国人民银行是中华人民共和国的中央银行”，“中国人民银行在国务院领导下，制定和实施货币政策，对金融业实施监督管理”1。这些规定确立了其具有相对独立性。

1、目标独立性不强。《银行法》第十二条指出：“中国人民银行设立货币政策委员会。货币政策委员会的职责、组成和工作程序，由国务院规定，报全国人民代表大会常务委员会备案2”。

2、决策独立性不强。中国央行实施货币政策的效果与财政部、建设部等部委的经济产业政策密切相关。中国人民银行只享有一般货币政策事项的决定权，对于年度货币供应量，利率及汇率等重大政策事项只有制定权和执行权，但是最终决策权属于国务院。

3、法律独立性不强。从世界范围来看，凡是把稳定币值作为中央银行首要的或唯一的目标并取得较佳效果的国家，其央行的法律地位却比较高。中国银行具有双重性：一方面是国家机关，依法行使管理金融业的行政职权；另一方面它拥有资本，可以依法经营某种业务。

三、各国中央银行相对独立性的比较

中央银行独立性大的国家多设单一的监管机构，中央银行就是金融业的主管部门。在实行联邦制的国家，如德国和美国，或在中央银行独立性较小的国家，如意大利、法国、日本、加拿大和瑞士等，对金融业的监管机构是多头的。1．从立法方面看：

很多西方国家的中央银行法都明确赋予中央银行以法定职责。或赋予中央银行在制定或执行货币政策方面享有相当的独立性。如西德联邦银行法中规定，“德意志联邦银行为了完成本身使命。必须支持政府的一般经济政策，在执行本法授予的权势，不受政府指示的干涉。”①联邦银行发福语系的中央银行的权力是非常广泛的。再贴现，准备金政策，公开市场政策等方面，联邦银行都可以独立的做出决定。日本银行法中，曾多次提到日本银行要受主管大臣（只大藏大臣）的监督。并规定，“主管大臣认为日本银行在完成任务上有特殊必要时，可以命令日本银行办理必要业务或变更条款或其他必要事项。”②这些规定与前述日本银行的隶属关系是一致的。在独立性方面，日本银行小于德意志联邦银行。2．从中央银行的资本所有权来看

它的发展趋势是趋于归政府所有。目前很多西方国家的中央银行资本归国家所有，其中主要是英国，法国（以上两国的中央银行都是在第二次世界大战后收归国有的）、联邦德国、加拿大、澳大利亚、荷兰、挪威、印度等国。有些国家中央银行的股本是公私合有的，如日本、比利时、奥地利、墨西哥和土耳其等国。另外一些国家的中央银行虽然归政府管辖，但资本仍归个人所有，如美国和意大利等国。凡允许私人持有中央银行股份的，一般都对私人股权规定一些限制。例如日本银行的私人持股者只领取一定的红利，不享有其他的劝。意大利只允许某些银行和机关持有意大利银行的股票，美国联邦储备银行的股票只能有会员银行持有。中央银行资本逐渐趋于国有化或对私人股份加以严格的限制主要是出于以下的考虑，即中央银行主要是为国家政策服务的，不能允许私人利益在中央银行中占有任何特殊的地位。

3．从任命中央银行的历史和总裁来看

政府作为中央银行的唯一的或主要的股东，或甚至在私人全部持有中央银行股票的情况下，政府一般都拥有任命理事或总裁的权力。至于在中央银行理事会中政府是否派有代表参加或政府代表的全县有多大，各国则有较大的差异。一般来说，有以下几种情况：1 在中央银行中设有政府代表，对中央银行政策的制定不过问，如英国、美国、荷兰、奥地利等国；2 在中央银行中政府派有代表，大这些代表的发言权，投票权、否决权以及暂缓执行权，则各有不同。在意大利银行中，政府代表的权力较大。在德国联邦银行和日本银行中，政府代表只有发言权，而无表决权。

4．从中央银行与财政部资金关系上看