日本的失业保险制度

日本的失业保险制度及启示
摘要：日本是发达的市场经济国家, 社会保障体系比较健全,其中失业保险制度很有特色, 其促进就业做法非常成功。

日本失业保险制度由失业保障和失业预防双层系统构成，突出了预防、保障、能力开发三大特点，发挥了强化就业、稳定生活、实现再就业三大功能。

借鉴日本失业保险制度的经验，对处于改革中的中国失业保险体系建设具有重要意义。

关键词：失业保险制度；日本
失业保险是国家通过立法筹集建立失业保险基金，为劳动者化解失业的不利影响，确保其基本生活的一项制度安排。

日本失业保险制度的建立，从时间上看并不是世界上最早的国家，但从其建立到它的不断补充、完善，却可以说是发达资本主义国家中较为完备，保障水平较高的国家之一，不仅具有鲜明的特点，而且在实施上也是较为成功的国家。

一、日本失业保险制度的主要内容
日本于1947年制定了《失业保险法》, 但
随着市场经济的发展和对失业的认识, 日本开始转变观念, 从单纯重视失业后的生活救济转向失业预防和促进就业。

为此, 1974年制定的《雇用保险法》取代了《失业保险法》,旨“在谋求工人生活安定的同时, 使求职活动容易进行,促进其就职并有助于工人职业的稳定, 从而预防失业,增加雇用机会, 改善雇用结构, 开发和提高工人的能力,增进工人的福利”。

日本的雇用保险制度, 在结构与功能上都对原失业保险制度进行了积极的调整, 发展成为以生活保障为基本任务、以促进就业为根本目的的就业保障制度。

（一）失业保障系统
1.失业保险费的筹集。

失业保险费主要由用人单位和被保险人双方共同负担, 按年工资的一定比例缴纳, 国家予以适当补助。

一般行业总负担比例是11.5‰, 其中业主负担7.5‰ , 工人负担4‰ ; 建筑业总负担比例是14.5‰, 其中业主负担9.5‰, 工人负担5‰; 农业、水产、烟酒、制造业总负担比例是13.5‰, 其中业主负担8.5‰,
工人负担5‰.
2.失业保险待遇享受资格。

享受失业保险待遇必须具备下列条件: 1.一般受保人必须在失业前1年内具有至少投保6个月的记录, 短工受保人需在失业前2年内至少有1年的投保记录, 日工受保人需在失业之日的前两个月期间至少投保28天。

2.必须证明确实处于失业状态。

为了做出这样证明, 必须有公共职业安定所开具的《失业认定申告书》, 否则不作失业论。

3.必须度过一定期限的等待期。

日本规定, 一般受保人等待期为7天。

但又同时规定, 对于一般受保人, 若因个人原因离职和重大过失被解雇, 或无任何正当理由而失业, 尽管被确认为正在失业, 也无权享受失业津贴。

此外, 领取人无正当理由拒绝职业安定所的工作介绍时, 可延后1个月支付补助; 由于自己的原因退职和受处分被开除时, 延后3个月支付补助。

由于领取人的不正当行为等得到( 或企图得到) 失业补助等支付时, 从那时起以后将不予以支付失业补助, 并归还属于不正当领取额的全部或一部分。

3.待遇标准及给付期限。

基本补助的日标准是, 失业前6个月的平均日工资(6个月工资总额, 不包括奖金)的50%—80%。

在确定具体给付标准时, 既要考虑失业人员年龄因素, 也要考虑日工资标准因素。

参加保险时间在1年以下的, 无论年龄大小, 一律是90天, 最长为300天。

除此之外, 由于特殊情况, 可以适当延长基本补助给付期限, 如就业特别困难又符合有关条件的, 参加公共训练超过规定天数的, 全国就业状况严重恶化时。

（二）失业预防系统
1. 安定雇佣事业。

指为预防被被保险人失业的同时,谋求调整就业状态、扩大就业机会等有助于就业稳定的各项政策总称。

目的是为了预防失业、调整就业状况、扩大就业机会及加强雇用的安定性。

作为雇用安定事业的一环, 所支付的主要补助金有: ( 1) 用于企事业缩小规模时, 加强雇用安全性补助金。

因不景气或产业结构的变化及其他因素, 某些企事业不得不缩小规模时, 为了使这些企事业不解雇劳动者, 力争其不
减员, 尽量内部消化, 进行劳动力的“储备囤积”, 而对雇主进行资助。

显然, 此项工作对安定多余雇员的心态十分有益, 并有益于社会稳定。

( 2) 用于安定高龄者雇用的补助金。

对那些继续雇用应退休职工的雇主和多雇用高龄者的雇主进行资助。

资助雇员留用和吸纳高龄劳动者, 此举既可缩小不同年龄劳动者就业的差别, 又可缓解养老金的给付压力。

这项活动不仅有利于发挥老年人的余热, 满足他们再就业的要求, 还有利于经济和社会发展。

( 3) 用于加强地方雇用安定性的补助金。

对在就业难的地区, 通过开创新事业为当地居民提供就业机会的雇主进行的资助。

鼓励就业压力较大地区的雇主挖掘潜力, 尽量提供更多的就业机会, 以满足当地劳动者的就业需求。

显然, 此项工作对地区开发有益。

( 4) 其他用于安定雇用的补助金。

对通过公共职业安定所的介绍、雇用高龄者、残疾人等就业难的劳动者的雇主进行的资助。

2.能力开发事业。

指为了完善职业训练设施、帮助工人参加教育训练等在职业生活和
整个期间内谋求工人的能力开发、提高的各项政策的总称。

劳动者想就业安定,就必须有较强的且适应时代要求的能力, 这样的劳动者失业性较小, 即便失业, 再就业也容易。

主要内容: 一是设置、管理公共职业能力开发设施, 供劳动者使用, 借以开发他们的能力; 二是资助对职工进行职业培训的雇主及给职工带薪教育培训、休假的雇主。

资助雇主对雇员进行内部专业培训。

三是举行现场职业讲习及技术训练, 对举办讲习训练的企业主进行援助, 对听讲者及取得资格者进行奖励。

3.雇用福利事业。

指为了改善和完善工人职业生活方面的环境, 帮助他们解决就业问题及增进其他福利的各项政策的总称。

这是为了谋求劳动者工作环境的完善与改进、援助就业及其他一些加强劳动者福利而实施的事业。

主要内容有: 一是为因就业而须迁移的劳动者提供宿舍, 这称为促进就业住宅; 二是对劳动者提供关于就职受雇、调换工作岗位等的咨询服务和其他的一些援助; 三是为中小企业劳动者设置、管理娱乐
设施。

二、日本失业保险制度运行的主要特点
分析日本的失业保险制度，不难看出该制度具有三大特点：
（一）丰富给付内容，完善失业保障
随着泡沫经济的破灭，20 世纪90 年代以来日本失业率猛增，2003 年失业率高达5.8%，创下了经济高速成长后的最高纪录。

为了解决大批失业劳动者的基本生活问题，日本政府对《雇佣保险法》进行了多次修改，完善原有制度的同时，增加了新的补助金使用制度。

首先，按照年龄和劳动形式的不同，将给付对象分成一般失业者给付、高龄失业者给付、短期就业失业者给付和日工失业者给付四类。

其次，针对不同对象的实际需求给付不同内容的待遇。

如对包括大量年轻自愿失业者在内的一般失业者除了给付基本的失业津贴，确保其基本生活外，也对其因学习某种技能而产生的花费给予一定的补偿。

另外，对一些因伤病暂时无法寻找工作的失业者还进行一定的伤病补助。

这既能从善后的角度充分发挥失业保险的生活保
障功能，又能激励失业者尽快恢复就业。

（二）注重技能培训，预防公开失业
日本失业保险制度始终以充分就业为目标，以促日本失业保险制度始终以充分就业为目标，以促进就业为主导思想。

为了切实提高劳动者应对失业风险的实际能力，政府与企业展开合作，在政府的大力扶持下由企业举办各种技能培训学校，激发企业人才培养观念。

企业内部培训机制的形成，既能够防止生产紧缩时企业的大量减员行为，为企业节省大批招募费和重新培训成本，留住人才；也能通过提升劳动者的技能水平，增强其应对失业风险的能力。

（三）强化能力开发，提升就业选择
为了加强对公开失业人员的劳动技能培训，政府一是通过建立公共培训机构，聘请小学、中学甚至大学教师对失业者进行劳动技能培训，包括会计、出纳、打字、礼仪等方面；二是对经过公共培训，取得相关资格证的雇员予以奖励，激发失业者的学习热情；三是对雇佣取得相关资格证雇员的雇主进行资助，进一步扩大企业对失业人员的吸
纳能力。

三、日本失业保险制度的启示
（一）完善失业保险制度, 更加突出失业保险促进再就业的功能。

在我国现行的失业保险基金开支项目中, 失业保险促进再就业的开支仅规定了失业人员“在领取失业保险金期间接受职业培训、职业介绍的补贴”; 在失业保险经办机构职责中也仅仅规定了“拨付失业人员职业培训、职业介绍补贴费用”和“为失业人员提供免费咨询服务”。

这对进一步发挥失业保险促进再就业的功能是不利的。

失业保险具有“保生活”和“促就业”的双重功能。

一般来说, 保障失业人员的基本生活是救济性的、应急性的,要从根本上解决失业人员基本生活问题, 还要依赖于实现再就业。

只有实现了再就业, 才能彻底保障他们的基本生活。

根据我国目前的生产力发展水平和失业保险基金的实际承受能力, 我国只能实行积极的失业保险政策, 要在确保失业人员一定期限内基本生活的前提下, 重在促进再就业, 并把这一功能放在更加突出的位置上, 要明确失
业保险基金用于促进再就业的开支渠道和具体标准,扩大失业保险经办机构为失业人员提供再就业服务的范围, 增强促进再就业服务的工作力度。

同时, 要明确失业保险经办机构与劳动就业服务机构、职业介绍中介机构、职业培训机构的工作衔接程序, 制定失业保险基金支付和促进失业人员再就业服务的工作规范和方法, 确定各个机构在促进再就业工作中的职责任务, 做到失业保险促进再就业有章可循, 有法可依。

（二）改变失业保险金申领期限的确定依据, 按失业人员失业前一定期限内, 单位和个人累计缴费时间确定。

现行失业保险制度是依据失业人员失业前, 单位和个人累计缴费时间来确定失业保险金申领期限的, 最长为24个月。

这种方法并没有明确失业人员失业前, 是在多长时间内的累计缴费时间, 有一定的局限性: 一是对单位和个人累计缴费时间超过10年的, 不影响其职工失业后, 失业保险金申领期限的长短; 二是对单位恶意拖欠失业保险费的, 只要其累计缴费时间满1年的, 其职工失业后
( 同时符合其他条件) , 按规定都应该支付失业保险金。

因此, 要改变这种确定失业保险金申领期限的依据, 可按失业人员失业前一定期限( 如: 失业前的最近5年) 内, 单位和个人累计缴费时间确定。

在这一期限内, 累计缴费时间每满1年, 其职工失业后, 可申领2—3个月的失业保险金。

这种方法更有利于单位和个人连续、不间断地参保缴费。

（三）缩短失业保险金的支付期限, 提高失业保险金的标准, 确保失业人员的基本生活。

按我国现行的失业保险制度规定, 失业人员领取失业保险金的期限最长为24个月, 并按低于失业人员所在地企业最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准来确定失业保险金的标准。

这与日本等建立失业保险制度国家的规定相比, 这一规定, 显然失业人员申领失业保险金的期限过长、失业保险金的标准过低, 很难尽快促进失业人员再就业和保障其基本生活。

因此, 确定失业保险金的申领期限和失业保险金的标准, 应从我国实际情况出发, 充分考虑
城市居民生活消费水平、提高失业人员就业竞争能力的期限和求职实现再就业所需的时间等因素, 并参考国际做法。

因此,应缩短我国失业保险金的支付期限, 提高失业保险金的标准。

失业保险金的支付期限应在12—18个月为宜, 失业保险金的标准应按失业人员失业前最后5年内, 个人平均工资的50—60%比例确定。

同时应明确失业人员在不同的失业保险金申领期间, 应领取不同的失业保险金,逐步降低失业人员对失业保险金的依赖程度, 激发失业人员积极寻找工作。

（四）增加失业保险基金促进再就业的支付项目, 多形式促进失业人员再就业。

现行失业保险制度对失业保险促进再就业资金的支付项目, 只有失业人员在“领取失业保险金期间接受职业培训和职业介绍的补贴”。

这与当前和今后一个时期内, 我国就业所面临的严峻形势、党和政府对就业再就业工作的重视程度以及为促进就业再就业所采取的多种措施相比, 显然失业保险促进再就业的渠道单一、力度不够。

对此, 失
业保险应采取多种措施, 多种渠道、多种形式进一步促进失业人员再就业。

失业保险除保留原有的促进再就业的资金开支项目外, 应增加新的开支项目。

（五）制定其他配套就业政策, 多管齐下, 共同促进失业人员再就业。

失业保险制度是社会保障制度中, 与劳动就业关系最为密切的一项社会保障制度。

发挥失业保险促进再就业的功能, 仅仅靠完善失业保险制度本身是远远不够的, 还需要其他就业政策的支持。

这样, 失业保险促进再就业的作用才会明显、效果才会突出。

提高失业人员业务素质、增强失业人员的就业竞争能力, 除失业保险给予一定的资金支持外, 还需要就业培训机构的培训能力、培训质量和经营管理状况的改善和提高等; 促进失业人员再就业, 同时还需要财政、税收、银行、劳动保障内部其他机构的配合与支持。

因此, 要充分发挥失业保险促进再就业的功能, 必须加强促进失业人员再就业相关法律法规、政策制度的制定和落实。

总之, 一个较为完善的失业保险制度,
应该包括积极的就业政策。

失业保险除了应具备保障失业人员基本生活外, 更重要的是促进失业人员再就业, 从根本上解决失业人员基本生活问题。

这不仅是积极失业保险政策的一种体现, 而且也应该是我国失业保险制度改革与完善的方向。

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