纠纷解决机制外在制度环境的优化——以行政调解制度为例
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这一 态 势至 今 尚在继 续之 中 。
挥 了一定 的制度 功 效 ，也 取 得 了制 度建 构 层 面 的 些 许 改 良，但 却 因 自身 固有 缺 陷和 外 在制 度 环境 不 佳 等 主客 观 因素 ，被迫 延 长 了该 项制 度 与 社会
然而 ， 纠纷 的 出现 和增 多 ， 然 还不 是 当下 中 显 国的核 心 问题 所 在 。一 个处 于体 制转 轨 时期 的 国
当下 中国的行 政 调 解制 度 而 言 ， 塑其 法律 地 位 ， 强其 意 识 形 态领 域 的 重构 ， 立健 全 源 自行政 问 重 加 建
责 的制 度保 障 ， 成为 实现 这种 优化 的 具体 内容 。只 有如 此 ， 就 才有 可 能 实现 行 政调 解 在 中国社 会 治理
实 践 中的 制 度 预 期 。
的是 。 在正 处 于历 史 性关 口、 图实 现 民族 复 兴 的 力 中国 。 面对 期 待救 济 的公 民权 利 和渐 趋 增 大 的“ 维 稳” 力 ， 压 当下 既 有 的 解 纷⑧ 制 呈 现 出公 信 力 低 机 下 、 果 欠 佳 、 至 局 部 应 对 失灵 的 现状 ： 效 甚 国家 急
家和 社会 ， 应该 对 纠纷 感 到恐惧 。真正 令人 担忧 不
治 理进 程 之 间 的磨 合期 ，相 应增 大 了其 实 际 功效
与 制度 预 期 的反 差 ，也 使 得 其 与 同属 于调 解 制度
范 畴 的 “ 民调解 ” “ 人 和 司法 调 解 ” 制度 效 果形 成 的 了鲜 明 的对 比
速推 进 的诉 讼模 式 ， 司法 审 判权 威 不 彰 ， 因 司法 资
源储 备 不 足 而 日显 “ 不 从 心 ” 疲 态 ， 力 之 以致 其 解
收稿 日期 ：０ ２ ０ — ０ ２ １— ２ ２
中的 “ 一 道 防线 ” 特 别 是 《 民调 解 法 》 第 ， 人 的颁 布
作者 简 介 ： 冯之 东（ ７ － ， 甘肃靖远人， １ ６ ）男， ９ 北京大学法学博士， 甘肃省委政 法委执 法督导处副处长， 研究方向： 行政法。
“ 行政 调 解 ” ，尽 管 在 当下 中国 的解 纷 实践 中既 发
互作 用 。 导致 了社会 冲 突的无 处不 在 。 全 面改革 而
开放 的 “ 千年 未 有 之大 变 局 ”② 进 一 步 为 矛盾 数 则 叠加 、 纠纷难 解 的社 会局 面 “ 推波 助澜 ” 。这从 根本
上使 得 中 国的社 会 纠纷 在 数 量上 渐 趋增 多 ，性 质 上 日趋 复杂 ， 体性 、 发性 事件 尤其 多 发 。而且 ， 群 突
的 “ 访 ”制度 却 因信访 案 件 居高 不 下 而呈 现 出 信 “ 宾 夺 主 ” 的 非 正 常发 展 态 势 ： 以 “ 解 ” 喧 式 而 调 为 代 表 的其 他 “ 诉 ” 非 型解 纷 模 式 ， 因缺 乏 完 善 的理 论 性 指 导和 健全 的制 度性 支 撑 ．致 使 当 事人 所 预 期 的解 纷 效果难 以充分 实 现 。 特 别 是作 为 一 种 经 由行 政 主体 运用 、借 助斡 旋 和 调停 等柔 性 手 段 、以定 纷 止争 为基 本 目标 的
详 而言 之 ， 正 被 高 调 建 构 的 “ 调解 ” 制 在 大 机 中 ， 院调 解 最成 熟 、 序最 完 备 、 力 最 高 、 响 法 程 效 影 最大 ， 在“ 调解” 制内的“ 大” 其 大 机 老 地位 一 直 是 不 可动 摇 的 ；而 人 民调 解 现 已成 为 我 国解 纷机 制
现 代文 明孕 育 着和 谐 ，但 现 代 化 的进 程 却孳 生着 动 荡 。晚 近三 十余 年来 ， 于社 会转 型 的 当下 处 中国在 各 个领 域 都发 生 了深刻 变 化 ， 应 地 ， 体 相 个
利 益 最 大 化 和 资 源 相 对 稀 缺 之 间 的 固 有 张 力 与
“ 治 经济发 展 极端 不平 衡 ” Ｊ 一基 本 国情 的相 政 这
【 关键词 】 纠纷解决机制 ； 社会治理 ； 行政调 解 ； 维稳机 制
【 中图分类 号 】９２１ Ｄ ２．
【 文献标识码 】 Ａ
【 文章编号 】０９４９ （０２Ｏ— １１１ １０—９７２ １）１０ １—５
一
、
引语
纷效应不尽如人意 ： 被定 位 为 “ 充 性 ” 纷 模 式 补 解
《 肃行政 学院学报 ｝０２ 第 ｌ 甘 ２１年 期
法律 治理与公 法研 究
纠纷解 决机 制外在 制度环 境 的优化
以行政调解制度为例
冯之 东
（ 肃省委 政 法委 执 法督 导 处 ， 甘 兰州 ７ ０ ３ ） ３ ０ ０
【 摘 要 】 刻反 思我 国的行 政 调 解制 度 实践 ， 深 为行 政 调 解制度 的建 构和 完善提供 必要 的理 论 支持 ， 是 行政 法学 面临 的重要 研 究课 题 。显 然 ， 制度 内在 设 计之 改 良同等重要 的是制 度 外在环 境 的优 化 。就 与
ห้องสมุดไป่ตู้
《 甘肃行政 学院学报 ）ｏ２ ２ １ 年第 １ 期
法律治理与公 法研 究
实施 ， 更使 得人 民调解 的制 度化 建 设 渐趋 正 轨 。Ｉ ｆ 相 较 于高歌 猛进 的人 民调 解 和法 院调解 。行政 调 解 的运 行效 果 则 呈 现 出相 形 见绌 的 “ 靡 ” 低 态势 ： 在 权利救 济层 面 ， 其所 具有 的定纷 止争之 功能并 未 能 有效 回应公 民解决 纠纷 、维护合 法权 益的需 求 ； 而 在社会 治理 层面 ， 其所具 有 的提 升社会 治理 效果 的 内在价 值 ，也 未能 实 现执 政 者 降低社 会 治 理成 本、 改善社 会治理 现状 的需 求 。 然 ， 显 行政调 解制度 其 需求 与供给之 间正处 于一种失衡 的状态 。 大体来 讲 ，解纷 制 度 的供 求失 衡 ，无 外 乎 系 “ 内因” “ 因” 和 外 所致 。以行政 调解 制度 为例 ， 在制 约行 政调 解 制度 供 给 的客 观 因素 中 ，除去 制 度 内
挥 了一定 的制度 功 效 ，也 取 得 了制 度建 构 层 面 的 些 许 改 良，但 却 因 自身 固有 缺 陷和 外 在制 度 环境 不 佳 等 主客 观 因素 ，被迫 延 长 了该 项制 度 与 社会
然而 ， 纠纷 的 出现 和增 多 ， 然 还不 是 当下 中 显 国的核 心 问题 所 在 。一 个处 于体 制转 轨 时期 的 国
当下 中国的行 政 调 解制 度 而 言 ， 塑其 法律 地 位 ， 强其 意 识 形 态领 域 的 重构 ， 立健 全 源 自行政 问 重 加 建
责 的制 度保 障 ， 成为 实现 这种 优化 的 具体 内容 。只 有如 此 ， 就 才有 可 能 实现 行 政调 解 在 中国社 会 治理
实 践 中的 制 度 预 期 。
的是 。 在正 处 于历 史 性关 口、 图实 现 民族 复 兴 的 力 中国 。 面对 期 待救 济 的公 民权 利 和渐 趋 增 大 的“ 维 稳” 力 ， 压 当下 既 有 的 解 纷⑧ 制 呈 现 出公 信 力 低 机 下 、 果 欠 佳 、 至 局 部 应 对 失灵 的 现状 ： 效 甚 国家 急
家和 社会 ， 应该 对 纠纷 感 到恐惧 。真正 令人 担忧 不
治 理进 程 之 间 的磨 合期 ，相 应增 大 了其 实 际 功效
与 制度 预 期 的反 差 ，也 使 得 其 与 同属 于调 解 制度
范 畴 的 “ 民调解 ” “ 人 和 司法 调 解 ” 制度 效 果形 成 的 了鲜 明 的对 比
速推 进 的诉 讼模 式 ， 司法 审 判权 威 不 彰 ， 因 司法 资
源储 备 不 足 而 日显 “ 不 从 心 ” 疲 态 ， 力 之 以致 其 解
收稿 日期 ：０ ２ ０ — ０ ２ １— ２ ２
中的 “ 一 道 防线 ” 特 别 是 《 民调 解 法 》 第 ， 人 的颁 布
作者 简 介 ： 冯之 东（ ７ － ， 甘肃靖远人， １ ６ ）男， ９ 北京大学法学博士， 甘肃省委政 法委执 法督导处副处长， 研究方向： 行政法。
“ 行政 调 解 ” ，尽 管 在 当下 中国 的解 纷 实践 中既 发
互作 用 。 导致 了社会 冲 突的无 处不 在 。 全 面改革 而
开放 的 “ 千年 未 有 之大 变 局 ”② 进 一 步 为 矛盾 数 则 叠加 、 纠纷难 解 的社 会局 面 “ 推波 助澜 ” 。这从 根本
上使 得 中 国的社 会 纠纷 在 数 量上 渐 趋增 多 ，性 质 上 日趋 复杂 ， 体性 、 发性 事件 尤其 多 发 。而且 ， 群 突
的 “ 访 ”制度 却 因信访 案 件 居高 不 下 而呈 现 出 信 “ 宾 夺 主 ” 的 非 正 常发 展 态 势 ： 以 “ 解 ” 喧 式 而 调 为 代 表 的其 他 “ 诉 ” 非 型解 纷 模 式 ， 因缺 乏 完 善 的理 论 性 指 导和 健全 的制 度性 支 撑 ．致 使 当 事人 所 预 期 的解 纷 效果难 以充分 实 现 。 特 别 是作 为 一 种 经 由行 政 主体 运用 、借 助斡 旋 和 调停 等柔 性 手 段 、以定 纷 止争 为基 本 目标 的
详 而言 之 ， 正 被 高 调 建 构 的 “ 调解 ” 制 在 大 机 中 ， 院调 解 最成 熟 、 序最 完 备 、 力 最 高 、 响 法 程 效 影 最大 ， 在“ 调解” 制内的“ 大” 其 大 机 老 地位 一 直 是 不 可动 摇 的 ；而 人 民调 解 现 已成 为 我 国解 纷机 制
现 代文 明孕 育 着和 谐 ，但 现 代 化 的进 程 却孳 生着 动 荡 。晚 近三 十余 年来 ， 于社 会转 型 的 当下 处 中国在 各 个领 域 都发 生 了深刻 变 化 ， 应 地 ， 体 相 个
利 益 最 大 化 和 资 源 相 对 稀 缺 之 间 的 固 有 张 力 与
“ 治 经济发 展 极端 不平 衡 ” Ｊ 一基 本 国情 的相 政 这
【 关键词 】 纠纷解决机制 ； 社会治理 ； 行政调 解 ； 维稳机 制
【 中图分类 号 】９２１ Ｄ ２．
【 文献标识码 】 Ａ
【 文章编号 】０９４９ （０２Ｏ— １１１ １０—９７２ １）１０ １—５
一
、
引语
纷效应不尽如人意 ： 被定 位 为 “ 充 性 ” 纷 模 式 补 解
《 肃行政 学院学报 ｝０２ 第 ｌ 甘 ２１年 期
法律 治理与公 法研 究
纠纷解 决机 制外在 制度环 境 的优化
以行政调解制度为例
冯之 东
（ 肃省委 政 法委 执 法督 导 处 ， 甘 兰州 ７ ０ ３ ） ３ ０ ０
【 摘 要 】 刻反 思我 国的行 政 调 解制 度 实践 ， 深 为行 政 调 解制度 的建 构和 完善提供 必要 的理 论 支持 ， 是 行政 法学 面临 的重要 研 究课 题 。显 然 ， 制度 内在 设 计之 改 良同等重要 的是制 度 外在环 境 的优 化 。就 与
ห้องสมุดไป่ตู้
《 甘肃行政 学院学报 ）ｏ２ ２ １ 年第 １ 期
法律治理与公 法研 究
实施 ， 更使 得人 民调解 的制 度化 建 设 渐趋 正 轨 。Ｉ ｆ 相 较 于高歌 猛进 的人 民调 解 和法 院调解 。行政 调 解 的运 行效 果 则 呈 现 出相 形 见绌 的 “ 靡 ” 低 态势 ： 在 权利救 济层 面 ， 其所 具有 的定纷 止争之 功能并 未 能 有效 回应公 民解决 纠纷 、维护合 法权 益的需 求 ； 而 在社会 治理 层面 ， 其所具 有 的提 升社会 治理 效果 的 内在价 值 ，也 未能 实 现执 政 者 降低社 会 治 理成 本、 改善社 会治理 现状 的需 求 。 然 ， 显 行政调 解制度 其 需求 与供给之 间正处 于一种失衡 的状态 。 大体来 讲 ，解纷 制 度 的供 求失 衡 ，无 外 乎 系 “ 内因” “ 因” 和 外 所致 。以行政 调解 制度 为例 ， 在制 约行 政调 解 制度 供 给 的客 观 因素 中 ，除去 制 度 内