检察机关提起公益诉讼的立法现状及实践困境

检察机关提起公益诉讼的立法现状及实践困境
作者：赖雪琼
来源：《大东方》2016年第02期
摘要：2015年7月最高人民检察院出台《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》决定自2015年7月起在13个省、自治区、直辖市开展试点工作，福建省是试点省份之一。

本文对我国公益诉讼立法和司法实践现状进行考察，并对检察机关提起公益诉讼制度建立提出思考。

关键词：检察机关；公益诉讼试点；实践探究
一、公益诉讼立法现状
（一）《民事诉讼法》规定
食品安全和环境污染紧迫态势呼吁中国确立保护社会公共利益的诉讼制度，2012年修改的《民事诉讼法》第55条就将民事公益诉讼写入法律。

但厦门大学齐树洁教授认为，这条涉及民事公益诉讼的法律“靠山”并不“坚挺”，公益诉讼这项酝酿多年、举国关注的重大制度，仅在法律文本中用一个条文规定，过于惜墨如金，法定公益诉讼主体资格的模糊状态给未来的法律适用和司法解释留下了巨大的想象空间，甚至使人对公益诉讼的未来发展产生困惑。

[1]笔者认为虽是原则性规定，但不可否认民事公益诉讼入法具有跨时代的意义，我国法律意义上的公益诉讼制度自此起步。

但该规定并未明确赋予检察机关民事公益诉讼职权，因此学界对检察机关是否该被赋权讨论热烈。

（二）《环境保护法》规定
新《环境保护法》第58条规定了环境公益诉讼及诉讼主体为符合登记条件且信誉良好的设区市级以上社会组织。

随后，最高人民法院出台《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》对社会组织的范围进行更具体的解释。

该解释还规定提起民事公益诉讼的原告主体不必与案件有直接利害关系，这是对学界关于公益诉讼对传统当事人适格理论突破的回应，为公益诉讼制度发展完善打开方便之门。

然而《环境保护法》也未赋予检察机关环境公益诉讼（包括民事及行政公益诉讼）原告资格，从文义理解，检察机关显然不是法条中的“社会组织”。

（三）《行政诉讼法》情况
新《行政诉讼法》并未将行政公益诉讼入法，采取相对保守的立法态度。

全国人大常委会法工委副主任信春鹰表示，公益诉讼制度作为一个新的诉讼形式，司法机关受理的还不多，处
于探索阶段，故并未入法。

[2]这让包括检察机关在内的多方主体对行政公益诉讼的实践探索于法无据。

有学者对检察机关以原告主体资格提起公益诉讼的正当性从检察机关拥有法律监督职能出发进行法理分析，并找出《宪法》第129条和《人民检察院组织法》第5条规定为依据，认为检察机关具备法律监督机关性质，理应肯定其公益诉讼起诉权。

[3]也有学者从法学理论及实务界对检察权属性的学说争议展开评析，认为检察权不属于行政权抑或司法权，而属法律监督权，进而论证检察机关提起民事公益诉讼的合理性。

[4]但这并不足以从法律层面直接支持检察机关提起公益诉讼，更不足以改变检察机关提起公益诉讼在制度设计上不完善的现状。

二、公益诉讼司法实践现状
近些年，司法实践中不乏公益诉讼探索先行者，如2005年北京大学贺卫方等教授和研究生首次以自然物（鲟鳇鱼、松花江、太阳岛）为共同原告提起环境民事诉讼。

[5]这些先行者既有学者、教授、律师、公民，还有如“自然之友”这样的公益组织。

各地检察机关也纷纷迫于地区食品安全和环境污染现状积极开展检察机关参与公益诉讼的探索。

有报道称，江苏省检察机关近四年来（以报道日期为基准）针对生态环境、国有资产、特殊人群权益保护等领域的合法权益遭受严重侵害的行为，通过支持起诉、督促起诉等方式参与或办理公益诉讼类案件4295件，帮助挽回国有资产或公益损失共计30亿余元。

[6]据悉，福建省南靖县于2012年也以原告身份向法院提起一起非法采矿领域公益诉讼。

[7]暂且不论各地对公益诉讼概念定义的外延内涵是否过分宽泛，这至少表明检察机关积极履行法律监督职责，发挥维护公益作用。

但由于各地法院对检察机关提起公益诉讼所持态度不一，有的法院以法无明文规定或诉讼原告不适格为由不予受理，致使检察机关维护社会公益的理想终将面临无直接法律依据的尴尬。

在此背景下，最高人民检察院响应《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”部署要求，在充分调研论证的基础上开始对检察机关提起公益诉讼的司法实践争取“名分”，开启自上而下的试点探索，《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》（以下简称《试点方案》）应势而生。

学界和实践界对此举多持肯定态度，认为面对法律缺失现状及维护社会公益的现实需要，检察机关从自身职能定位出发开展试点，探索建立检察机关提起公益诉讼制度是大势所趋。

笔者认为检察机关这一“试水”行动体现了时代担当，意在推动制度及立法完善。

但即便有国家层面提供政策性、方向性支持和检察机关公益诉讼实践探索积极性，理论和实践中争议依旧存在，展望前路仍困难重重。

三、检察机关提起公益诉讼试点的实践操作困境及思考
（一）民行检察配置与公益诉讼专业性要求间的矛盾
民行检察与刑事检察在检察职能中相比处于次要地位，重刑事、轻民行现象在各地普遍存在，普通公众甚至不知检察院有民行内设机构。

我市龙文区检察院2015年7月22日在微信公众平台发布的《盘点六个被深深误解的检察部门》中，讲述了群众甚至将“民行（xíng）科”读成“民行（háng）科”，还误解是管民航或与银行有关的科室，形象生动地说明民行检察不为人知的窘境。

其实，检察机关的社会知名度也有待提高，笔者几度遇到群众将“检察院”写成或理解成“检查院”，这与检察机关民行职权不突出有直接关系。

法院相比而言知名度更高是因为法院受理民事、行政诉讼，与社会公众接触更多。

就检察人员配置看，各地民行部门与公诉部门人员配置相差悬殊，如：笔者所在单位目前民行部门有2名干警，公诉部门有7名干警和1名速录员。

民行检察工作相对于流程化的公诉工作而言更难做，需要主动寻找案源进行法律监督。

检察机关对刑事公诉过分专注，不利于检察机关法律监督权的实施，反而会弱化法律监督职能的发挥，社会关系是一个庞然复杂的体系，刑事领域、民事领域、行政领域都会涉及，检察机关对刑事领域过分投入，只会导致恶性循环，严重阻碍检察机关功能的实现。

[8]因此，检察机关民行检察现有设置不利于法律监督和探索公益诉讼制度建设。

（二）检察人员的专业知识及能力需提升
公益诉讼试点由检察机关民行部门开展，按照“谁主张谁举证”原则，民行部门提起公益诉讼后应承担损害事实与后果之间因果关系的举证责任。

但有学者认为，公益诉讼专业性强，检察机关并不具备提起公益诉讼的专业知识与能力，即便具备调查权能应对“取证难”问题也并非提起公益诉讼的最佳主体。

[9]况且，基层检察机关民行部门人员配备不足，一旦需要开展专业调查取证势必凸显此劣势。

中国人民大学汤唯建教授也认为，公益诉讼需要一定的人力、物力保障，如果有大量案源，而检察机关由于人力紧张将不胜应付，这样就需要进行机构改革、人员充实、强化力量配置。

[10]诚然，公益诉讼所涉及的领域广、专业性强，对检察官的知识储备、诉讼能力和法律专业能力都有较高的要求，这势必要求通过机构改革合理配置人力资源、进行专业能力培训和加强与相关行业部门的协调配合联动机制来解决。

（三）公益诉讼试点与检察体制改革可衔接
民行检察人员合理配置对应对公益诉讼专业化需求而言意义重大，笔者认为可以以正在进行的检察体制改革为契机，充分考虑民行检察职能对公益诉讼试点的重要性，适当增配人员。

检察机关公益诉讼改革与检察体制改革在人员的重新调配、检察资源的高效整合以及推动省级以下人、财、物统一管理以更好地开展法律监督等方面是能够有效融合、有机衔接的，二者可同时进行甚至起到相互促进作用。

上海市检察机关机构改革方案以办案部门大部制为基本架构，设立大部制下的若干主任检察官办案组，形成“横向大部制，纵向扁平化”的专业办案模式。

[11]福建省漳浦县检察院也试点了大部制改革，设置政治部、检务保障部、刑事检察部、诉讼监督部、职务犯罪侦查部、案件管理部六部，诉讼监督部则由原先的民行科、控申科、监所科以及巡回检察办公室组成。

笔
者认为将控申部门与民行部门整合于诉讼监督部是合理的，有利于公益诉讼试点。

公益诉讼由检察机关提起毕竟是在没有适格原告或者适格原告不行使职权前提下才能进行，多数情况下，检察机关民行职能更多体现于对普通民事、行政纠纷的救济。

检察机构改革可以充分整合检察控告、申诉职能接受群众对于侵害社会公益行为的来访，与民行检察人员形成公益诉讼常态化办案合力。

让控申检察人员参与检察机关提起公益诉讼的部分程序，一来可以解决人员充实问题，又不至于造成人员冗余；二来可以为未被《民事诉讼法》赋予公益诉讼原告资格的自然人提供维权出路；三则可以利用控申部门接访寻访加大公益诉讼的社会宣传力度，提高社会公众对检察机关行使公益诉讼职能的肯定，推动公益诉讼的社会化氛围。

检察改革“推动省级以下人、财、物统一管理”这一目标近期尚不可能实现，而且检察改革“省管”并非完全脱离地方政府与地方财政。

因此，基层检察机关在公益诉讼试点改革中必须积极争取地方党委、政府、人大支持，在维护社会公益的各项工作中取得协调。

以环境公益诉讼为例，会产生重大违法排污行为的企业往往对本地域税收有贡献，而工业税收又是地区财政收入的重要来源，取缔相关企业将间接影响当地公务员工资水平，假设某家作为纳税大户的企业违法排污侵害了社会公益，以何种方式更加妥当地引导企业停止侵害则需审慎地与所在地政府协调权衡。

（四）《试点方案》之下的程序构建建议
《试点方案》出台后有不少专家学者进行细致地解读，本文不赘述。

笔者认为《试点方案》设计的制度框架是经过较为充分考虑的，但仍有一些问题尚未明晰或细化。

笔者尝试在《试点方案》的制度架构下对今后可能遇到的一些实践问题简要提出建议：一是设置诉讼保全程序以应对如非法排污污染环境等违法行为有可能造成的不可挽回的损害。

二是相应建立公益基金制度对检察机关或其他主体提起公益诉讼所获赔偿妥善管理，可以对自然人受害者进行赔偿或者定向使用于恢复性建设。

若有基金剩余，可用公益基金探索建立奖励机制激励社会团体、组织积极参与公益诉讼。

三是检察机关在其他主体提起的公益诉讼中，适当进行法律援助支持诉讼。

四是赋予检察机关撤诉及接受调解的权利，并详细规定可以撤诉或调解的情况，以追求诉讼效果。

以上建议可以在检察机关试点过程中积极与法院或其他职能部门沟通协调，以期建立社会多方参与的公益诉讼制度。

同时，试点过程中要深刻认识舆情防控的重要性，防止制度设计中类似“民事公益诉讼被告没有反诉权”规定被社会误解并放大成公权力剥夺私主体权利，检察机关既当“运动员”又当“裁判”等负面评价。

参考文献：
[1]徐日丹.建立检察机关提起公益诉讼制度是大势所趋[N].检察日报，2015-7-5.
[2]刘茸，信春鹰：公益诉讼尚在探索阶段未入新行政法[DB/0L]. http：
///n/2014/1101/c14576-25952098.html，2016-5-3.
[3]吴青山，李劲松.公益诉讼检察能动性思辨[J].湖南社会科学，2015（5）.
[4]荣辰.检察机关提起民事公益诉讼的合理性分析[C].湘潭大学2013届硕士学位论文.
[5]蔡守秋.论环境公益诉讼的几个问题[J].昆明理工大学学报（社会科学版），2009（9）.
[6]徐日丹.建立检察机关提起公益诉讼制度是大势所趋[N].检察日报，2015-7-5.
[7]吴靖宇，王育琪.漳州南靖县检察院当原告对非法采矿提起公益诉讼[N].闽南日报，2012-7-25.
[8]荣辰.检察机关提起民事公益诉讼的合理性分析[C].湘潭大学，2013届硕士学位论文.
[9]吕忠梅.环境公益诉讼辨析[J].法商研究，2008（6）.
[10]吴丽娜.专家解读“检察机关提起公益诉讼改革”[DB/0L]. http：
///legal/2015-07/03/c_127980995.htm，2015-7-3.
[11]林中明.上海检察改革试点院方案获通过[N].检察日报，2014-9-21.
作者简介：
赖雪琼（1990—），女，福建省平和县人，现为福建省平和县人民检察院助检员。

（作者单位：福建省平和县人民检察院）。