政府职能转变

政府职能转变，是指国家行政机关在一定时期内，根据国家和社会发展的需要，对其应担负的职责和所发挥的功能、作用的范围、内容、方式的转移与变化。

政府职能转变的必然性，是由影响政府职能的诸多因素所决定的。

政府职能转变，是指国家行政机关在一定时期内，根据国家和社会发展的需要，对其应担负的职责和所发挥的功能、作用的范围、内容、方式的转移与变化。

政府职能转变的必然性，是由影响政府职能的诸多因素所决定的。

我国政府职能转变的战略目标：
1、按照社会主义市场经济要求，转变政府职能，实现政企分开。

2、调整行政组织结构，加强宏观调控部门，减少专业经济部门，适当调整社会服
务部门，加强执法监督部门，培养和发展社会中介组织
3、按照权责一致的原则，调整行政部门的职责权限，明确部门间的职责分工，相
同或相近的职能由同一部门承担，克服多头管理、政出多门。

4、按照依法治国、依法行政的要求，加强政府职能体系的法制建设，实现政府职能运行的法制化。

社会环境变迁是政府职能转变的外在动因。

公共行政科学化是政府职能转变的内在动力。

技术手段的创新是政府职能转变的根本保障
传统行政文化是影响政府职能转变的制约因素。

市场经济条件下政府职能转变的基本内容引
职能重心的转变
1.由注重政治统治向社会管理职能转变；
2.由注重阶级斗争向经济建设转变
职能方式的转变
1.由运用行政手段为主转变为运用经济手段为主，经济手段、法律手段和必要的行政手段相结合
2.由微观管理、直接管理转变为宏观管理、间接管理
3.由注重计划、排斥市场转变为把计划于市场有机结合起来
职能关系的转变
1.外部关系
2.内部关系
我国政府职能转变下的政府审计职责重构
在全球一体化的背景下，建设具有竞争力、高效率的政府是摆在各国政府面前的首要问题。

新公共服务理论强调政府职能应是掌舵而不是划桨，政府职能应由管制型向服务型转变。

一、在市场经济条件下我国政府职能转变
市场经济是发达的商品经济社会的经济运行形式，它以市场为中心组织社会经济、以市场机制为基础配置社会经济资源，具有自主性、竞争性、开放性、平等性及系统性等诸多特征。

而我
国的社会主义市场经济是以公有制经济为主体、多种经济成分长期并存的市场经济，它不是自由市场经济，而是在政府调控下的市场经济。

1.当代政府管理理论的核心理念。

20世纪80年代，随着全球化、信息化与国际竞争的加剧，西方国家普遍遇到经济停滞、财政危机和公民对政府满意程度下降乃至出现了政府信任危机等问题，西方国家政府遭遇前所未有的挑战，从而在英国、美国、澳大利亚、新西兰等西方发达国家掀起了一场被称之为“新公共管理”的政府改革运动。

作为一种新理论，新公共服务理论是建立在民主、责任和服务的基础上的，其核心价值理念在于：将公民置于整个治理体系的中心，强调政府治理角色的转变即服务而非导航，推崇公共服务精神，旨在提升公共服务的尊严与价值，重视公民社会与公民身份，重视政府与社区、公民之间的对话沟通与合作共治，建立有效的公民利益表达机制。

这场改革运动在20世纪90年代迅速扩展到几乎所有发达工业国家。

各国的改革在广度、深度和成效方面虽然存在差异，但都涉及公共管理模式的根本性变革，即表现形式都是对传统公共行政模式的否定，改革的目的都是要寻求替代官僚制组织的政府治理模式，并且都是以政府职能的市场化作为改革的基本取向。

2.新三元混合经济结构下的政府再造。

当前，有中国特色的市民社会正在发育、生长和崛起，形成了市民、社会、国家的新三元混合经济结构。

“政府再造”理论源于企业再造理论，“政府再
造”就是指对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅度提高组织效能、效率、适应性以及创新能力，并通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化等来完成这种转型过程。

“政府再造”就是要抓住这些因素，修改政府体制的遗传密码，重塑政府角色和职能以适应变化了的新环境。

重塑政府理论认为，政府的功能是随着时代的演进而不断变化的，时代决定了政府该做什么和不该做什么，因而界定政府职能不能只用一把不变的尺子。

“政府再造”的核心理念就是政府的作用是掌舵而不是划桨。

政府是一种把政策制定(掌舵)同服务提供(划桨)分开的体制；掌舵的人能看到一切问题和可能性的全貌，对资源的竞争性需求加以平衡，划桨的人聚精会神于一项使命并且把这件事做好；权力转移、公私联合、伙伴关系等是起催化作用的政府的主要手段。

“政府再造”的另一个重要观念还在于，传统政府管理关注投入而忽视结果，由于不衡量效果，也就很少取得效果，而讲究效果的政府是“结果为本”的政府。

结果为本的政府围绕使命进行业绩管理，运用目标管理和全面质量管理等手段；结果为本的政府十分注重业绩测量，完善信息反馈机制以促进学习型组织的形成；结果为本的政府在业绩测量的基础上实施新的激励机制，包括业绩工资制和绩效预算等制度。

3.“政府再造”理念下我国政府职能转变。

党的十六大第一次把政府职能归结为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四个方面，明确提出建立服务型政府的目标。

服务型政府是“以
公共管理理论为基础，在公民本位、社会本位、市场本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来，以为公民服务为宗旨、承担高效率服务责任的政府。

”服务型政府首先意味着坚持“顾客导向”的公共服务理念，强调政府要“权为民所用”，强化依法行政；在强化政府的公共服务职能中，完善市场经济规则，减少政府直接干预微观主体的行为；在市场和非市场无力调节领域，充分发挥政府作用，解决政府“缺位”问题；要达到公共治理，首先要治理政府，解决政府职能划分模糊的缺陷，规范政府行为。

同时强化和完善对政府行为的监督和制衡机制。

政治民主，政府执政的公开、公平、公正，公共权力行使的透明是完善政府行为监督和制约机制的前提。

按照权责对称原则，完善政府问责机制，发挥政府审计和监察部门的作用，并形成政府“外部”的制衡，即社会的监督。

再次，对政府工作成效实行以结果为动力的绩效评价，即从经济性、效率性、效果性三方面对政府的受托责任进行评价。

二、责任政府与公共审计服务治理辨析
公共受托经济责任是政府审计工作的出发点和归宿点。

贯穿现代政府审计的受托经济责任是一种公共受托经济责任。

现代政府审计不但因公共受托经济责任的产生而产生，而且因公共受托经济责任的发展而发展。

1.公共受托经济责任下的责任政府。

根据我国的宪法规定，人民是国家的主人，这是由我国社会主义制度的性质所决定的。

在
社会主义国家，一切权力属于人民，人民是国家一切财富的所有者。

社会财富归全民所有，并不等于人民亲自去经营管理，而是将属于人民的公共财产，通过各级人民代表大会委托给人民选举出来的各级政府去经营管理，各级政府也可以将公共财产委托给国有企事业单位的受托经营管理者去经营管理。

人民代表大会代表人民，是各级政府的最高权力机关，各级政府和国有企事业单位按照本级人民代表大会通过的国民经济计划和年度预算所反映的人民意志去经营管理。

这时，各级人民代表大会和其同级人民政府便发生了公共财产的委托和受托关系；各级政府在接受人民委托后，应对人民负有公共受托经济责任。

这就必须按委托人的要求认真履行其所负的受托经济责任，完成人民的托付，并向人民报告其执行结果。

各级政府是否切实地履行了公共受托经济责任，并不是由各级政府自己说了算数，而必须由政府审计机关通过审计公正地对其履行公共受托经济责任作出评价，进而确定或解除其所负的受托经济责任。

由此可见，在国际上，无论是政府部门还是公营企事业单位，只要存在受托经营管理的公共财产，就必须要承担公共受托经济责任，就应该由政府审计机关对其公共受托经济责任履行情况进行审计，以保证其履行公共受托经济责任。

显而易见，政府审计与公共受托经济责任是紧密相连的。

2.政府审计新范式——公共审计服务治理。

我国政府创新策略选择将公共服务作为价值核心，政府审计作为政府职能的组成部分，有必要树立公共审计服务治理理念。

公共审计服务治理理念
首先在于政府审计存在的价值在于受托责任关系，不论政府审计的受托责任关系来源于立法或行政机构，其职责是受托履行提供公共审计服务义务。

公共审计服务是由政府审计供给用于公共需要的服务，与民间审计服务相比，具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性特点，其经费由公共财政来提供。

政府审计提供公共审计服务产品，应依赖以市场为基础的机制，强调掌舵而不是划桨，既供给公共审计服务的规则，同时又要遵循规则。

政府审计提供公共审计服务，并不等同于生产公共审计服务，政府审计已不再是公共审计产品或服务生产的唯一来源，许多国有经济部门、政府部门和其他公共部门或公共资金的审计服务，需由政府来提供，是指公共审计服务经费由政府来提供，政府审计必须同其他非政府公共管理组织如民间审计竞争，如果没有优质的服务，他们将失去垄断权力。

政府审计与委托方和社会公众之间是一种说明义务关系，委托者或公众确实需要有效的公共审计服务，同时更期望他们的权力能够得到保护，他们的声音能够得到倾听，他们的价值观和偏好能够得到尊重，因此政策和服务网络应更开放、更负责、更透明和更民主。

政府审计是国家治理的工具。

在运用这个工具时，李金华曾强调“明确责任，进而落实责任，是国家治理的关键所在。

”因为“如果政府的责任不能清晰界定，那么错位、越位和不到位的情况就会不断发生”；如果政府的责任不能落实，“不受制约的分配权，必将让资源自动流向对分配者最有利的方向。

”政府审计
关注责任，但我们无法强制要求谁去承担责任。

我们只能坚持一条：让应该进一步追究责任的事诉诸公众，让阳光和社会为问责导航。

审计在国家治理中，应当监督政府的经济责任履行情况，对政府权力进行制衡。

我国政府创新策略选择将公共服务作为价值核心，政府审计作为政府职能的组成部分，以传统政府审计治理中急需解决的问题，因此有必要树立公共审计服务治理理念，建立以财政审计为基础的政府经济责任审计和以地方政府行政负责人、经济责任审计为基础的领导干部经济责任审计。

三、政府审计职责重构：问责与绩效评价
1.建立以“3E”为评估标准的绩效评价体系。

与经济责任审计比较，绩效审计作为一种对受托经济责任更深层次的考核方式，内容与作用机理都不相同。

政府审计目标责任制强调管理者对结果的个人责任，突出的是以效率为核心的价值观念，而政府审计在提供公共审计服务同时也要体现其公共责任，维护公共利益、社会正义、人性尊严和公民权利等，这些公共责任在现实中，与提供公共审计服务管理之间存在着冲突，在冲突双方中，过分强调效率的一方容易造成公共审计服务的终极目的和根本价值的失落，使政府审计沦为单纯的执行工具。

政府审计目标的多元性，注定政府审计在认真描述效率维度同时应兼顾公平，以“3E”——经济性、效率性、效果性为绩效评估标准，协调这三者之间的内在矛盾，从效率优位走向公平与效率的均衡，对我国公共资源的经济性、效率性、效果性进行检查和评价，并依法将审计结果
向社会公告。

2.建立问责审计制度。

受托责任理论认为，政府与民众之间是一种代理人与委托人的关系，民众是公共权力的主人。

在传统公共行政管理模式中，产生了两种不同责任体系：政治责任与官僚责任。

任何一个国家的政府都是一个多级次结构，因此不可避免会产生委托代理风险和信息不对称问题：官僚追求个人控制权而忽视工作效率；下级官员则利用所掌握的更多信息谋求部门利益；政府官员利用政府干预经济的权力设租、寻租，牟取私利，使公共权力异化，破坏市场竞争秩序和扭曲市场资源配置。

在传统公共行政模式中存在着一种体制性的责任错位：行政组织和官员虽然直接面对公民但不对公民负责，而真正的决策组织由于不直接面对公众而无法实现契约意义上的责任。

责任政府就是要坚持权为民用，以各种法律与规则的形式将各种权力与责任确定下来，同时建立严格的责任追究制、建立公开、公平行政执行责任制、建立客观公正政策评估制、建立行政过错追究制、完善行政监察制。

问责政府的政府审计制度设计重点考虑以下方面：首先，从机构设置上，审计机关可以实行垂直领导独立的审计机构，从问责的权威性、独立性、有效性考虑，宜由立法机构领导审计机关，实行“立法型审计模式”。

其次，在法律制度设计上，应考虑从法律上规定问责的对象、范围、时限和权限等方面，最关键的一点是，将审计从“查错”导向转到“问责”导向上来。

再次，从经费来源上，审计经费由审计机关编制预算，立法机构特批后列
入政府预算，经费的使用情况由立法机构组织检查；经费不足部分，按正常程序审批并拨付。

问责政府的审计制度建设，应当体现以政府监督为对象、以责任评价为中心、以个人奖惩为归宿的要求。

政府职能转变中的政府审计变革初探
【摘要】政府职能转变是我国政治经济体制改革的重要内容，必将对政府审计监督产生深刻影响。

本文分析了政府职能及其演变，政府审计及其发展与现状，以及我国政府审计发展的目标取向，从审计实践的角度进行了探讨，提出了战略转型期的政府审计应该是建立以法治政府为核心理念，强化对政府公共财政的审计监督；以高效政府为核心理念，加快向绩效审计为中心的转变；以责任政府为核心理念，加强以领导干部经济责任审计为重点的对权力的制约和监督；以透明政府为核心理念，实行审计结果公告制度的“3+1”审计模式。

【关键词】政府职能审计变革
20世纪80年代以来，世界各国均开展了大规模的政府再造运动，“政府改革是一种世界性的趋势”。

与此同时，世界审计也发展迅速，完成了由传统财务审计向绩效审计为中心的转变。

但至今国内在这两方面的研究发展却明显滞后，而把政府审计放到政府职能转变的框架中来研究则更少。

本文拟在这方面做一些尝试。

一、政府职能转变是政府角色的重新审视和调整
一般认为，所谓政府职能，就是政府根据社会需求，依法对社会生活诸领域进行管理的职责和功能。

政府职能主要由政治职能、经济职能和社会管理职能组成，它集中反映了政府在国家各个领域的活动范围和基本内容及其地位、作用。

其中，政府经济职能在现代社会中日益凸显，因为经济是基础，经济发展的规模、速度和效益对每个国家和政府都有决定性影响。

政府职能不是一成不变的，它与社会的发展相适应，是动态的、发展的、变化的，且在不同的社会和不同的历史发展阶段有不同的具体需求和表现。

随着经济条件的变化，社会发展阶段的演进，一国政府所面对的主要矛盾、管理环境等等都会随之变化，这就要求政府职能也应与时俱进并随之变化。

这是一条重要的客观规律。

正如美国著名政治学家、行政学家B?盖伊?彼得斯所指出：“政府改革是一个持续不断的过程，而且几乎可以肯定的是，只要政府存在，这一过程就永远不会停止。

”因为从历史上看，政府职能及其作用范围从来就是在不断变化的，“它与其说是观念的产物，还不如说是社会期望的结果——即社会政治、经济、文化各方面综合作用的结果。

历史发展证明，事实上并不存在一个理想的或最优的政府规模、政府作用以及政府作用的强度。

”“只要有一个不完美的政府，人们就会持续不断地寻求理想的治理形态。

”因此，政府职能转变实际上是指政府职责和功能为适应客观条件的变化而发生的转换、变化和发展。

目前中国正处于改革不断拓展和深化的攻坚阶段，如何转变政府职能，在某
种程度上将决定我国全面改革的成败。

随着中国加入WTO，政府必须重新审视和调整自己的角色，只有这样才能适应形势的变化，而政府重新审视和调整自己角色的过程就是政府职能转变的过程。

二、服务型政府构建是政府审计变革的先导
政府审计代表国家行使审计监督权，是完善国家政治体制、强化国家经济管理的一个重要组成部分。

现代审计发展史说明：在现代经济中，审计的作用越来越大，而且逐步成为民主政治文明的一个重要标志，是一项重要的制度设置。

伴随国家规模、职能等方面的发展变化，其内涵也在不断充实、丰富和发展。

政府审计与政府职能两者密不可分，政府审计是政府经济监督职能的载体，有什么样的政府职能必须有相应的政府审计与之相适应。

政府职能转变与政府审计变革的过程实际上是一种矛盾运动的过程，政府审计总是要围绕政府职能这根主轴上下波动，政府职能变化到一定程度，必然要引起政府审计的变革，两者关系是统一呈螺旋式上升、波浪式前进的矛盾运动。

综观各国政府改革的实践，最终都选择了服务职能，实现了由过去重管理控制轻服务及“以政府为中心”到开始注重公共服务、“以满足人民的需求为中心”的转变，服务行政作为一种新兴的政府行政理念已经成为世界性的大趋势。

顺应服务行政的全球趋势，从管理型行政向服务型行政转变，成为我国政府改革的基本目标，也是现代市场经济条件下政府改革的新路。

中共
十六届三中全会首次明确提出“切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来”，这是一个重大的理论创新，标志着我国政治体制改革的重心开始向转变政府职能、创新管理体制方面转变，显示着我国政府改革以有限政府和有效政府作为目标模式。

政府审计与政府职能转变相适应，最重要的就是要适应政府职能从无限型向有限型转变的要求。

有限政府的实质性内容就是市场的政府，即以市场为基础的政府，市场先于政府是有限政府的基础。

按照这种内在要求，加入WTO之后，政府职能的转变包括三个层次，即需要退出的领域，需要强化的领域，需要转变的领域。

对于我国政府审计而言，同样也存在“错位”、“缺位”、“越位”的现象，例如，现行政府审计范围宽泛，职能重点不突出，与“完善预算决策和管理制度，加强对财政收支的监督”要求不符；审“民”多，审“官”少，与“加强对权力的制约和监督”要求相悖；过多地涉入市场领域，做了大量应由中介组织承担的企业、世界(亚洲)银行贷款、工程造价等鉴证性工作，与“积极发展独立公正、规范运作的专
业化市场中介服务机构”要求不合，等等。

因此，政府审计必须更新观念，站在一个新的角度和新的高度，努力与世界审计接轨，尽快实现工作重点的转移，对于错位现象需要转变，对于缺位现象需要强化，对于越位现象需要退出，从而将有限的审计资源真正放到为市场主体服务和创造良好发展环境的轨道上来。

三、创建与我国政府职能转变相适应的政府审计模式
要确立以“有限审计”为定位的我国审计制度，必须在新环境下进行针对性变革，转变传统的思维方式和工作模式，树立服务意识，实现由传统审计向现代审计转变。

“入世”之后，我国政府的执政理念发生了彻底的转变，法治政府、高效政府、责任政府、透明政府等理念已被普遍认知和确立，从而为政府审计的变革提供了理论指南。

从这些基本行政价值理念和“有限审计”定位出发，我认为：战略转型期的政府审计应该是建立以法治政府为核心理念，强化对政府公共财政的审计监督；以高效政府为核心理念，加快向绩效审计为中心的转变；以责任政府为核心理念，加强以领导干部经济责任审计为重点的对权力的制约和监督；以透明政府为核心理念，实行审计结果公告制度的“3+1”审计模式。

1．强化对政府公共财政的审计监督
公共财政既是政府施政蓝图，亦是政府治理的重要工具。

其范围不是任意的，公共财政首先是反映政府的活动范围和公共收支状况。

一位美国经济学家曾这样写道：“要了解联邦政府将要做些什么或已经做了什么，看一看联邦政府预算就足够了。

”近几年来，东西方各国的政府改革，莫不把预算与财务管理改革作为重点之一，制定了严格的法律制度对财政预决算的编制和执行进行规范、监督和制约，要求政府在财政管理中实行法治。

而在政府预算以及财务管理当中，政府审计作为政府财。