城市公共物品供给的_空间失配_现象及其优化策略分析

摘要：随着詹姆斯・布坎南“政府失灵”论的提出和罗纳德・科斯《经济学中的灯塔》的论文发表，公共物

品供给的“市场化”取向已经成为理论界和政府管理部门提高城市公共物品供给效率的基本价值目标。但是，“市场化”本身也并不是完美无缺的，由于公共物品的客观属性与市场追求的相悖和公民与市场消费关系的“权力场”制约，以及“市场化”环境的不成熟，城市公共物品供给的“空间失配”现象已经成为当前制约城市市民特别是弱势群体分享公共资源的主要问题。因此，如何实现城市公共物品供给的空间差异性分布，就成为政府合理分配公共资源，提高城市公共物品供给效率的最优政策取向。

关键词：城市公共物品；市场化；空间失配；差异性中图分类号：Ｃ９１２．８１

文献标识码：Ａ

文章编号：１６７１－８４０２（２００８）０６－０１２６－０５

一、“市场化”与“空间失配”现象

“空间失配”问题最早是由美国哈佛大学学者

ＪｏｈｎＫａｉｎ在１９６８年提出来的。

根据ＪｏｈｎＫａｉｎ的观点，“空间失配”是指由于美国社会对黑人的歧视，黑

人与白人在就业机会上存在空间的区隔现象。［１］

也就是说，由于人为的原因，黑人并没有享受到与白人一样的就业平等权，在就业空间上处于一种相对封闭的状态。在这里，我借用ＪｏｈｎＫａｉｎ的“空间失配”概念，其目的也是为了说明现在城市公共物品的“市场化”供给模式也面临着一个相对封闭的问题。

随着布坎南“政府失灵”论的提出和“科斯灯塔”模式的出现，城市公共物品的市场化追求已经成为人们趋之若骛的目标取向。在这种市场法则的潜在驱动下，城市公共物品的投资主体往往忽视公共物品提供的可及性目标，而追求获取公共物品的最大效益的集中性分布。于是，城市公共物品不是居于闹市区就是富裕群体聚集区，而在城市边缘或边缘群体聚集区，城市公共物品的提供少之又少甚至没有。一方面城市大量的公共资源得不到有效利用，处于闲置状态，而另一方面大量的社会底层群体却享受不到城市公共物品所带来的利益。由于受出行成本（如乘车、路上花费的时间等）的制约，城市边缘群体往往享受不到公共物品的价值。即使这一区域的群体能够享受到稍许的公共物品，其公共物品的质量也会大打折扣。因此，公共物品的市场化供给在提高了一定效率的同时，也带来了城市公共物品的“空间失配”问题。

在计划经济体制下，政府直接组织微观经济活动，城市公共物品一般由政府无偿提供，政府集公共物品生产和供给于一身。但是，由于政府的财政资金有限以及公共企业缺乏利润和竞争的刺激

作者简介：牟永福（１９７３－）：男，河北吴桥人，南京大学公共管理学院博士生，中共河北省委党校哲学社会学部副教授，主要研究方向为社会政策。

城市公共物品供给的“空间失配”现象

及其优化策略分析

牟永福

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与压力，城市公共物品的供给一直不足，从而难以维持公共物品的有效再生产。于是，在“市场化”理念的支配下，政府开始在城市公共物品的生产和供给过程中引入市场元素，通过ＢＯＴ（ｂｕｉｌｄ－ｏｐｅｒ－ａｔｅ－ｔｒａｎｓｆｅｒ）、ＴＯＴ（ｔｒａｎｓｆｅｒ－ｏｐｅｒａｔｅ－ｔｒａｎｓｆｅｒ）、ＰＰＰ（ｐｕｂｌｉｃ－ｐｒｉｖａｔｅ－ｐａｒｔｎｅｒｓｈｉｐ）等模式，试图在城市公共资源在容量和结构上实现最大化和最优化。其结果是，城市公共物品在容量上确实实现了最大化，但在结构上没有实现最优化。政府把公共物品的生产、经营权力下放给私营企业，借助于市场力量，城市公共物品数量供给得到了基本保障。也许正是因为这一点，城市公共物品供给的失效问题被城市公共物品的平均占有率掩盖了。在一些城市，公共物品的平均占有率是相当高的，似乎不存着城市公共物品供给失效的现象。城市道路越来越宽、公园越来越多、城市绿地越来越美，各种教育、培训学校遍地开花，公安、消防、供水、供电等城市公共网络越来越细密，但是，这种“繁荣”表象的背后却隐藏着城市公共物品分配不平等的问题。就空间分布来说，一个城市有几个大型的主题公园或者城市广场，如果按平均占有率来计算，市民享受的公共物品可能不会太低，但是，如果从城市公共物品真正的享受主体来考量，又有多少人享受到了这种公共物品所带来的益处呢？多种评估一致表明北京“宜资度”全国领先，但“宜居度”却大幅倒退；中科院调查显示北京城建对低收入家庭关注不够，并认为个别措施已构成“现实的损害”。［２］因此说，城市公共物品的生产并不等于供给，如果其供给对象并没有覆盖全体市民，或者说虽然名义上指向全体市民，却只有少数人才能真正享受到，而对绝大多数市民来说可能只是“望梅止渴”，那么，这样的城市公共物品其实已经失去了公共性和公平性特征，只不过是某些城市特殊群体（城市精英群体）享有的专属品。

按照公共选择学派的创立者詹姆斯・布坎南的解释，公共物品是“任何由集团和社会团体决定，为了任何原因，通过集体组织提供的物品或服务”，［３］具有消费上的非竞争性（公共性）和制度上的非排他性，其伦理目标指向的是它的正外部性。但是，在城市各种“形象工程”、“政绩工程”等功利性追求的支配下，公共物品的符号价值远远超出了其实用价值，宽广的道路、大面积的绿地、雄伟的广场，在满足了城市空间美感需求的同时，却失去了公共物品本质的价值属性。其结果是，一方面导致政府支付危机，另一方面则造成某些公共物品的功能不能在短期内满负荷利用，造成资源浪费。所以，Ｔｉｔｍａｓｓ在研究中发现，对于公共物品的提供者——

—政府组织也好，非政府组织也好，如果这些管理阶层不是来自广泛或者超越经济伦理的边界，那么其提供的产品可能仅仅满足了某一个阶层的需要，而另外的阶层的需要可能得不到满足。［４］

二、“空间失配”：“利益”对市民选择权的剥夺

“市场化”视域下城市公共物品供给的“空间失配”现象，不仅仅意味着城市公共资源分配的市场失灵，从另一个角度来说，也意味着城市市民获得社会福利的权利受到了侵害。究其原因，大多数城市公共物品的生产与提供者在利益追求与尊重市民选择权之间优先选择了前者。

根据西方公共经济学的一般理论，公共物品的客观属性决定了私人经营仍然存在低效问题。市场是以追求效率为指向的，利润是它生存的基础，这样的本质属性是与公共物品的非排他性和非竞争性相悖的。由于公共物品对私人消费的边际供给成本等于零，企业为了获得赖以生存的利益空间，必然要通过限制私人消费的手段来达到这一目的，这样就会出现公共物品不能实现最大效用的问题。假如某个城市公园完全由私人来修建、经营，由于公共设施的投资成本巨大，私人不可能通过税收来筹集资金，为了尽量减少投入成本并能预期收回，私人企业可能就会采取大而全的集中供给方式，并收取门票或者在公园内开发项目的办法来获得企业再生产的利润。因此，城市市民要想进入公园就必须支付额外的交通成本和门票。这就限制了所有市民使用这座公园的权利，从而造成公园使用上的效用实现不足。所以，澳大利亚学者休・史卓顿和莱昂内尔・奥查德认为，“城市公共物品不能完全市场化，它不同于私有产品的地方就在于公共物品的提供和生产并不仅仅是为追求利润，而且还有广泛的社会目标，如解决失业、安排妇女就业、照顾残疾人就业、提供低利润甚至没有利润可赚的基础设施和公共物品。”［５］美国经济学家保罗・萨缪尔森在提出公共物品的非排他性和非竞争性理论之后，也认为“私人投资兴建的物品是不愿让

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