公共服务市场化

公共服务市场化
案例：
一天，纽约市出现了一场灾难性降雪，负责扫雪的市公共卫生部门只有一半时间在工作，其余时间则消耗在工间休息、取暖、喝咖啡、添加燃料、午餐和洗涤上。

这件事引起了纽约市立大学管理系主任E.S.萨瓦斯的兴趣。

经过研究，他发现私营承包商收集每吨垃圾的花费约为17美元，而市公共卫生部门却要花费49美元。

1987年，萨瓦斯对美国、加拿大、瑞士、日本的公私垃圾收集业进行对比研究，得出的结论是：受合同约束的私营企业同公共企业一样负责，工作效率却要高得多。

一公共服务项目市场化的利弊剖析
有选择地将部分公共服务项目进行市场化的改革，反映了政府职能在公共领域的退缩和市场价值的回归。

随着经济社会的快速发展，现代政府面临着社会需求急剧增长与公共财力相对不足的困境。

改革是顺应政府职能转变，顺应民众诉求的必然趋势。

(一)公共服务市场化的有利因素
1.实现政府职能与市场机制相结合。

在公共服务领域采取市场化的手段和民营化的方式，实质上是引入了竞争机制，从而能有效降低公共服务成本和提高公共服务质量，实现市场对公共资源的优化配置；而政府通过制定标准和对服务效果进行评估和监督，则又发挥了政府宏观管理的作用。

因此，市场化取向的公共服务项目的改革，有效地解决了政府动作缺乏效率，而市场动作缺乏政府公共支持的问题。

2.提升城市品位与服务普通民众相结合。

公共服务领域的市场化、社会化程度是衡量城市现代化水平的重要尺度，传统的以政府“统包”的公共服务，虽然管理秩序井然，但却缺乏应有的活力，从而使广大民众的公共消费维持在较低的基点上。

政府主动降低公共服务项目的市场准入门槛，构筑起多元化的公共服务项目投入机制，使公共服务领域在横向上不断扩展并在此基础上向纵深发展，有助于形成较为完善的公共服务网络。

以社会的力量介入公共服务领域，既是对政府职能的承接和转移，也是公共管理领域对“小政府、大社会”的呼唤。

私立医院高起点的规划建设和高规格的医疗服务，私立高中近年来教学质量的提高和社会影响的扩大，汇聚了城市人气，集聚起大批人才。

一些私立医院运行以来先后引进了一批硕、博士生；私立高中的举办也从外省引进了大批本科生，这对提升城市的知名度进而打造城市品牌具有重要作用。

提高城市品位的根本宗旨是服务民众，公共服务项目实行市场化运作，有效地缓解了公共服务供给与市场需求的矛盾。

3.节约行政资源与激发民间活力相结合。

随着社会事业的地位凸现，柯桥城市空间的不断拉大，必然使公共服务的领域不断拓展，公共服务项目分工的细化。

在这种背景下，政府有限的财政资金既要加大投入城市基础设施建设，又要不断充实到公共服务领域，从而使政府资金的支配与使用压力加重。

因此，剥离政府的部分公共服务职能，有利于降低行政成本，便于政府集中力量办大事、办难事。

与此同时，一些公共服务项目采取市场化的手段，对化解不良资产，卸下财政包袱也确实起到了相当重要的作用。

从历史的角度来分析，民营企业介入公共服务领域，确实是承担了政府想办而又无力兴办的某些项目，为推动县城的发展作出了贡献。

在经济发达又藏富于民的绍兴县，实现公共服务的市场化、社会化有其现实的社会基础，特别是一大批规模以上企业，通过多年的市场拼搏和成功的企业运作，已积累了相当雄厚的经济实力，从而为企业实现多元化拓展及参与公共项目经营创造了重要条件。

4.转变政府职能与扩大民主参与相结合。

公共服务市场化、社会化，能达到政府职能卸载和机构精简的目的。

市场化取向的改革，厘定了政府与市场的职能关系：政府的职能主要
在于“掌舵”，而“划浆”的职能则更多地由市场来完成。

公共服务采取民营化等形式，实现部分政府职能向市场和社会的转移，能有效地调整和优化部门职能，有助于建设“廉价政府”。

一般而言，凡是可以由私营部门和非政府组织来完成且可以比政府完成得更好的职能，就不应保留在政府公共服务部门，这样做有助于实现政事分开，管养分离，从而达到精简机构的目的。

公共服务的市场化还能扩大公民的民主参与，促进民主程度的提高。

政府通过在公共服务领域引入市场、社会力量，实行多元化服务供给，实际上是政府向社会的“权力返还”和民众对行政的参与过程，这一过程的本质是社会民主过程的发展。

政府与其他市场主体在公共服务市场化、社会化的过程中，充满着复杂的利益博弈关系，这有助于政府在未来的决策中做到更加科学有效。

5.转变执政理念与提高应对能力相结合。

从更深层面上看，公共服务的市场化、社会化是一场观念层面的革命，它促使人们逐渐摆脱仅从政府自身来拓展公共服务资源的思维定势，逐步确立起社会良性互动运行的观念，辩证认识现代社会的三大支柱(政府、企业及社会组织)的功能和作用，真正使政府做到“有所为而有所不为”，促使政府从以权力中心向规则中心的运作方式转变，从全能政府向有限政府转变，从暗箱行政向透明行政转变。

公共服务市场化、社会化的过程是一个充满矛盾的过程，尤其是在其发展的初期，由于政府本身在公共服务市场化运作的经验和体制监督方面的欠缺，容易造成大量优质的公共服务资源的闲置乃至浪费。

这深度拷问着政府驾驭市场经济的能力，从而促使其提高应对复杂局面的能力。

(二)公共服务市场化存在的主要问题
在肯定公共服务市场化、社会化的正面效应的同时，也应如实寻找其负面因素。

市场化不是万能的，其间出现的政府与投资商之间复杂的利益博弈，良好愿望与客观效果的现实反差，使人领悟到公共服务市场化之路的艰难与曲折。

1.公共责任的严重缺失。

在公共服务市场化进程中，政府和投资者对公共产品上的价值目标的追求是不尽一致的。

作为政府部门不仅要求其有效率，而且更注重社会责任；而私营部门可能在计较投入产出率下，忽略社会责任及公共利益。

这始终是一个难以两全的矛盾。

这样，在运作过程中就会出现“掠夺性”经营和欺诈问题。

在实际运作中，一些投资者通过变更合同、欺诈等手段，造成了工程款拖欠、银行追讨贷款、法院查封土地、群众上访等问题，这是经营者公共责任的严重缺失。

在一些私立学校的经营中，由于投资者追求利润最大化的内在冲动，在安插亲戚掌管财、物大权的同时，随意不履行自己的承诺，又直接干预日常教学管理工作，引发学校内部管理的混乱。

因此，公共服务市场化、社会化实践中的“道德风险”的化解，从根本上说是不能寄希望于投资者的良心发现，而行政监管的失范和制度约束的脱离，使道德风险的机会加大。

2.社会资源闲置、亏损严重。

从私营投入公共服务项目的实际运作情况来看，公共服务项目运作业绩令人堪忧。

一些私立医院存在着设备闲置、经营亏损的情况。

同时，由于业务不足，引进的高档次人才大量闲置，影响了人才队伍的稳定。

而与此形成反差的是一些公立医院服务处于饱和状态。

一些私立学校由于自身办学定位及内部管理问题，也出现连年亏损甚至停止办学。

造成上述项目经营处于困境及亏损有其自身原因，但从客观上讲，在政府公共服务资源处于强势地位的发达县域，尤其是象教育、医疗这样的领域，私人承担公共服务项目，生存的空间本来已经不大。

在现存体制和行政偏好下，政府直接经营公共服务项目的强力扶持也在情理之中。

3.公共服务市场化思路狭窄、形式单一。

在推出公共服务项目市场化、社会化过程中，基本上是采取民营化这一形式，相当程度上是属于土地“一卖了之”的做法。

因此，在产权
上割断了与政府的联系，从客观上削弱了政府介入这些服务项目的深度和力度。

这显然是属于外部松散型的政府与市场结合模式。

这种做法，看似比较彻底的公共服务的市场化，却反映了我们对市场化认识的不成熟。

在推出项目的具体操作上也没有做到循序渐进，从而造成一些公共服务项目经营亏损和资源闲置。

仅仅采用民营化这一模式，从长远来看也造成了政府优质资源(包括土地)的流失，一定程度上影响了政府对经济资源的调控和城市整体的规划；同时，由于私营部门公共服务项目经营的亏损，势必又会对政府提出利益补偿的要求，从而使政府的良好初衷化为泡影。

其实，公共服务项目市场化，不仅可采取民营方式，还可以采取政府项目合同外包及政府与民间合作等模式。

4.引进项目监管不力，规划执行缺乏刚性。

公共服务项目市场化中出现的问题常常与政府对项目监管与规划的执行有关。

在引进该项目时，政府管理没有步步跟进，没有严格按合同实施，轻易地允许一些投资商调整规划，关键环节上政府职能的缺位，常常成为诱发钱权交易的温床。

同时，这些项目建设中出现的问题也与城建、金融、工商部门等没有全方位的监管有关，从而使资金抽逃和违规运作有机可乘。

从现实的经济发展阶段和投资者的职业操守来看，要使其自觉自愿地承担公共服务项目的社会责任，似乎为时还早，这也是公共服务项目的投资者总是要以“房产捆绑”等形式，向政府提出利益回报的原因。

5.政府后续管理缺乏，内部机制不全。

在公共服务市场化的过程中，政府只注重公共服务市场化的前期管理，包括规划、建设等，而对其建成后的实际运作，往往缺乏后续管理制度和措施，常常是在出现问题或投资者提出要求后，以政策性的文件代替规范化的管理，从而不能有效地建立起政府和投资者之间经常性的对话和协商机制，造成政府和私营部门信息不畅与不对称。

事实上，在市场化过程中，政府是不能与之完全脱离的，政府仍然负有绩效管理与评价的责任。

公共服务领域在运作中出现的问题，也与私营部门自身缺乏健全的内部管理机制有关，投资者惯用对企业的那套“老板管理”模式来管理公共服务项目，以低薪聘用外地人才，不重实际效果，并急功近利要使公共项目早出效益。

同时，公共服务领域是高知识人才集聚的地方，而这些被投资者聘用的管理者又是其中的佼佼者，尽管没有资产，但他们有思想和能力，投资者只有充分激发管理者的积极性，为其提供一个良好的创业环境，才能实现公共服务领域的可持续发展。

二、公共服务市场化的改革措施
1.提高理性认识，规范公共服务。

公共服务项目实现适度市场化和社会化是一种必然趋势，尽管在实践中出现了这样那样的问题，然而其发展方向是不可逆转的。

因此，作为政府既要坚定发展的信心，同时也要不断地总结经验，提高对公共服务市场化和社会化的科学认识，使我们少走和不走弯路。

首先要加深认识市场化的限度问题。

在市场经济的背景下，私人物品完全由市场来提供，这是没有异议的。

而对那些公共性、公益性强又非营利性的纯公共服务产品，又必须掌握在政府手里。

因此，公共服务市场化是“有限的市场化”。

在此前提下，对既具有公共性质、又具有一定的竞争性的产品，部分公共设施，如给排水、燃气、教育等，就不必由政府来包揽，以市场方式提供，往往比政府垄断更有效。

其次，加强对投资者的监管。

即使是纯粹市场化的公共产品，也不是完全与政府脱钩，资本逐利的本性常常会使其偏离公共性的要求，亟需政府的全程监控和正确引导。

再次，要正确认识公共服务的社会化。

市场化是社会化的前提，社会化是市场化的内在要求。

社会化的实质是公共产品提供者的多元性问题，既可以是政府，也可以是私营部门，还可以是社会其他组织等。

这里特别要重视和发挥社会中介组织在公共服务市场化中连接政府和私营部门的桥梁和纽带作用。

2.加强市场预测，进行准确定位。

公共服务项目市场化必须建立在准确的市场分析预测和科学定位的基础上。

特别是对现有公共服务资源与社会需求之间要有正确的分析判断。

要
正确处理完善市场功能、提升城市形象与有效利用资源三者关系。

从医疗资源来看，目前，在发达县域，政府提供的公共医疗资源已经显示出某种过剩，特别是近几年来由于乡镇医院的快速发展，使一般的常见病均能在所在乡镇得到收治，因此，在县城盲目使私人资本进入公共服务领域，必然会带来资源的浪费。

再从教育领域来看，在发达县域由于公立学校经过这几年的兴建和扩建，已具相当规模。

在这样的形势下，一些私立学校如果对投资对象和办学内容缺乏科学定位，必然会在竞争中面临生存危机。

因此，在未来一个时期内，政府考虑公共服务项目的市场化，要立足于向高端化和多样化发展，拓展科研、管理、咨询等新的领域，以利于推动经济结构的调整与产业结构的升级。

3.加强资源整合，提高利用效率。

公共服务市场化根本目的是使有限的资源发挥最大效用。

然而，县域私营部门承担政府公共服务职能而出现的亏损甚至失败这种局面，要求我们把资源整合提上议事日程，如可以考虑加强公立、私营医院的资源整合，在国有控股的前提下进行股份制改造。

而对于私立学校办学中存在的问题，也可通过公私合作相互参股或国有民营等形式办学，从而引导其办学走上规范、良性发展轨道。

对其他一些私人资本在公共服务领域经营中出现的问题，可以允许其改变用地性质，进行商业化改造；同时，也可以采取投资者补偿土地款或向政府提供资金补偿等方式作为允许其进行规划调整商业改造的条件，从而发挥其应有的效用。

在严控党政机关“楼堂馆所”的背景下，建议政府将拟建中的一些公共服务项目进行整合，以节约集约利用土地。

4.界定各自职责，增强刚性约束。

县域公共服务项目引入私人资本存在着一个普遍的现象，就是投资者在面临服务项目经营亏损乃至倒闭、破产境地时，都会对政府提出利益补偿的要求，而政府的某些让步，实际上是有违市场化的初衷的，因为市场化必然会带来风险，盈亏乃是情理之中。

如：拟建中的柯岩滑雪馆项目，究竟有多大市场需求，现在还很难说。

这就需要政府进行反思，通过制度进行规范，来明晰政府和投资者各自的权利和义务，为此，需要以投资意向、政府文件为基础，制订更为详尽的规范，并在实际运作中严格按规范执行，增强规范的刚性约束。

调查发现，“政府文件”或“实施意见”，所规定的事项往往比较原则和泛化，形不成对项目运作全过程的有效约束，从而为投资者向政府提出利益交涉留下后患。

事实上，这些投资公共服务领域的项目，亏损也只是经营上的亏损，从严格意义上和投资主体而言并没有真正亏损，因为土地等要素是在不断升值的。

因此，在公共服务市场化过程中，政府切实需要增强风险意识。