论土地政策参与房地产宏观调控的创新

论土地政策参与房地产宏观调控的创新
陈伯庚
提要：土地市场是宏观调控的对象，而土地政策又是宏观调控的手段。

土地政策参与房地产经济宏观调控，是颇具中国特色的创新。

本文分为三大部分，其要点是：（一）土地政策参与宏观调控的意义在于，有利于控制房地产经济规模和速度，有利于调整供求结构和稳定房价，促进节约集约高效利用土地。

其独特优势是，政府可以国有土地所有权代表和行政机构双重身份，综合运用多种调控手段，实现较好调控效应。

（二）土地政策参与房地产宏观调控已取得初步成果，主要问题是：土地资源的利用率低，浪费严重；地方政府过于依赖“土地财政”，土地供求失衡，违法违规用地严重。

其成因在于土地市场调控体制机制不健全，执行不力，影响调控效果。

（三）强化土地政策调控作用的建议是，坚持节约集约高效利用土地的指导思想，完善土地资源配置的体制机制，建立土地政策体系，健全土地法制建设，加强对政府行使土地职能的监督管理。

本文的新意是从调控手段创新的角度论证土地政策。

土地是人类生存和经济社会发展的基础，也是宏观调控的重要手段，运用土地政策参与宏观调控是中国宏观经济管理中的重大创新。

由于房地产与土地密不可分，土地政策在房地产经济宏观调控中的作用显得更为突出。

本文在探索土地政策参与宏观调控理论依据的基础上，揭示当前存在的一些缺陷与不足，分析其成因，提出改进的措施和建议，以期对强化土地政策的调控作用，促进房地产业持续稳定健康发展有所裨益。

一、土地政策参与宏观调控的意义和独特优势
土地政策参与宏观调控，是房地产经济调控手段的进一步丰富和完善，开创了一种新颖的调控方式，对于调节房地产供给和需求的平衡、供给结构的协调、房价的基本稳定和整个调控目标的实现，具有多方面的意义和作用。

其一，有利于控制房地产经济的规模和速度，促进供给和需求平衡。

房地产
是土地和房屋建筑物的统一体。

土地作为建筑地块是房地产的物质载体，各种房地产产品都必须负载于土地之上。

土地是房地产开发活动最基础性的物质资源和条件，具有稀缺性、不可再生性和不可替代性。

任何房地产的开发建设都离不开土地，以致可以说掌控了土地，也就从源头上控制了房地产开发建设的总规模和发展速度。

当房地产供不应求的时候，便增加土地供给，扩大房地产开发投资，增加房地产产品供给；反之，当房地产供过于求的时候，便减少土地供给，收缩房地产开发投资，减少房地产产品供给，由此通过土地闸门松紧来调控房地产供求关系，实现总量平衡。

例如，1992—1994年出现的第一次加强宏观调控，就是针对土地出让过度引起的。

当时，在市场经济改革初期，土地批租市场急剧扩张，1992—1994年上海全市土地批租出让地块增至1082幅，出让面积达8926.98万平方米，为前三年（1988—1991）的6倍多，由此出现了市场滞销，商品房大量空置等问题。

而这次调控的重点也是从收紧土地闸门开始的，1996年上海土地出让面积降为898.29万平方米，到90年代末才逐步调整过来。

其二，有利于控制房地产供给结构，使之与需求结构相适应，实现结构基本合理。

结构协调是房地产宏观调控的重要目标之一，从房地产业内部来说，其供给结构必须与市场需求结构相协调。

一是生产用房与消费用房，包括厂房、商铺、办公楼、居民住宅、文化教育及娱乐设施等各类用房，要符合市场需求的比例，一般来说，住宅建设应占主体地位。

二是住宅的供给结构又必须与市场需求结构相适应，根据居民收入结构，合理安排高档房、中档房、中低档房建设，以满足不同层次的需求。

须知市场供给本身有一定的盲目性，房地产企业开发建设哪种房地产主要服从于赢利目标，常会发生脱离市场需求的倾向，从而出现结构失衡。

因此，政府通过土地出让的结构性规定，以及土地利用规划，确定土地的用途和容积率，促使开发商按市场需求的一定比例要求，开发建设某类房地产。

例如，在近几年的宏观调控中，规定开发建设住房的套型结构中，90平方米以下的必须占70%。

又如，为加强住房保障，近期政府出让的土地中规定80%必须用于保障性住房建设等。

其三，有利于调控房价，保持住房价格的基本稳定。

人所共知，土地使用权购置费用是房屋成本的主要构成部分，一般占房屋成本的30%左右，城市中心地段可能高达60%。

政府作为国有土地所有权的行使者，可以运用底价和招标拍卖
的评标价等手段，最终决定土地使用权出让价格，通过影响土地成本费用影响和引导房价。

同时，政府还可以运用土地储备政策，通过土地供应量的多寡，调节土地供求关系，控制土地使用权出让价格，从而影响房价。

在必要时，为满足低收入者住房需求，也可以减收或免收土地使用权出让费用，确定保障性住房价格，如经济适用房免收土地费用和税费等，房价一般比商品房便宜30%—40%。

其四，有利于节约、集约和高效利用土地，促进房地产业的可持续发展。

房地产业是消耗资源特别是土地资源最多的行业，中国的国情是人多地少，现有土地既要承载13亿人口的吃饭问题，又要确保住有所居，还要满足城市建设、道路交通等建设用地，土地使用十分紧张。

因此在房地产业开发建设过程中，既要防止浪费，又要留有余地，为子孙后代造福。

政府利用土地政策和价格机制，推动节约集约高效利用土地，合理地均衡地供应土地，便可以促进房地产业持续稳定发展。

土地政策参与宏观调控有其独特的优势，一是城市土地属于国家所有，由政府代行所有权职能，政府可以利用其垄断所有权的地位，掌控土地一级市场，把握土地投入市场的节奏和总量，平衡土地供求；二是政府可以根据市场需求变化情况，灵活调整土地供给结构，有利于结构平衡；三是政府可以通过制定土地利用规划，把土地使用纳入计划安排轨道，有利于土地的节约集约利用，提高使用效率。

四是政府可以通过土地政策，把间接调控方式和直接调控方式、经济手段和行政手段结合起来，实现较好的调控效应。

二、土地政策调控存在的主要问题及其成因分析
我国土地政策参与宏观调控是从21世纪初开始的。

2003年，针对固定资产投资增长过快、开发区盲目扩张占地等一系列问题，中央提出必须严把土地、信贷两个闸门，将土地等资源政策作为宏观调控手段。

国务院办公厅连续发布了《关于暂定审批各类开发区的紧急通知》和《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》。

2004年做出了《关于深化改革严格土地管理的决定》，2006年又下发《关于加强土地调控有关问题的通知》，标志着土地政策参与宏观调控的政策措施体系正式形成。

通过严把土地闸门，严格土地利用总体规划和建设用地计划管理，控制建设用地总量，优化土地供应结构，将土地的资源管理与资产、资
本管理结合起来，与金融政策、财政政策、产业政策共同作用，有效约束了固定资产投资过快增长，推动了产业政策优化升级和区域协调发展，促进了经济社会平衡快速协调发展。

在房地产方面，自2005年开始土地政策也积极参与了房地产市场的宏观调控。

对抑制房地产业过快发展，增加住宅用地供应，平衡供求，调整住房结构、稳定房价等方面也发挥了重要作用。

所有这些都充分证明土地政策参与宏观调控是成功的和有效的。

当前，土地政策在参与宏观调控的过程中，也还存在着不少突出问题，主要表现在以下几方面：
1、土地资源的利用率低，浪费严重，不可持续
房地产开发需要占用大量建设用地，建设用地主要是耕地转化而来，我国耕地逐年减少，危及18亿亩红线和13亿人口及其子孙后代的吃饭问题。

而在土地利用方面浪费现象又十分严重，据《半月谈》2010年第20期报导，中国社会科学院农村经济研究所研究员党国英等专家研究发现，从1980年到2008年，在我国经济快速发展、城市急剧扩张时期，经济每增长1%，会占用2万公顷左右农地。

我们可以和日本的快速发展时期相比较，从1965年到1984年，日本GDP 每增长1%，占用农地只有2500公顷左右。

也就是说，中国GDP每增长1%，对农地占用量是日本的8倍左右。

这个数据说明，我国在经济发展过程中土地浪费问题非常严重。

在房地产开发中，土地闲置的现象也十分严重。

我国国土面积虽然大，但人口多，人均耕地面积只及世界人均量的40%，粮食安全线18亿亩不可缺少。

从长期来看，房地产开发再占用耕地已不可持续。

2、地方政府过于依赖土地财政，利益分配不合理，社会矛盾突出
许多地方政府及其领导人，为了追求以GDP增长率为主的政绩，以地生财，依赖土地出让金来获取发展资金。

据《人民日报》披露，2009年，全国土地出让金收入相当于同期地方财政总收入的46%，有些县市甚至超过50%，最高的达到70%。

2010年，土地出让金总额高达2.7万亿元，同比增幅达70.4%，十分惊人。

与收入相比，土地出让金的支出值得引起关注。

一些地方土地出让金使用有“猫腻”。

比如按有关规定，各地应从土地出让金净收益中提取廉租住房保障资金的比例不得低于10%，但审计署去年11月公布的审计报告显示，2007年至2009年，有22个城市的提取比例未达到要求，总计少提取146.23亿元。

土地出
让价格在逐年提高，但以地谋财、违规使用土地出让金严重，收益分配不合理，各方所获土地收益并不匹配。

侵占农民利益、拆迁户利益到处可见，甚至出现“血拆”现象，激化社会矛盾。

我国地方政府领导人实行任期制，5至10年最多两任换届，为获得任期内政绩和升迁，必然会以卖地收入搞政绩工程，广州市国土局长惊叹14年后广州市将无地可卖。

这种做法对后任干部来说极不公平，“土地财政”不可持续。

3、土地供求失衡，导致地价过快上升，影响房价
据2011年4月10日《羊城晚报》报导，国土资源部不久前抽调人员用时1个月完成了对31个省（区、市）179个县市的实地调研，结果表明各地均出现用地需求高涨态势，土地供需矛盾日益突出。

都反映计划指标不足，下达的指标只能满足需求的1/3。

其主要原因是建设用地需求过旺。

这可能导致两个结果：一是出现违法违规用地可能；二是可能抬高地价，在供地不足的情况下，为了确保卖地收入，某些地方政府很可能会利用垄断土地供应的特权，通过控制供地节奏、供地量和供地方式，以便让卖地收入最大化。

难怪近年来频频出现“地王”现象，明显地抬高了周边地区房价。

4、土地违法违规用地严重，涉地贪腐现象屡见不鲜
当前国土资源供需矛盾突出，违法违规用地反弹压力增大。

2011年一季度，全国发现违法违规用地行为9832件，涉及土地面积7.3万亩，其中耕地2.6万亩，与去年相比上升3.7%。

立案查处违法用地案件3760件，涉及土地5.5万亩，其中耕地1.6万亩。

有的地方开发区、工业园区擅自扩区，有的兴建“小产权房”，违法占地，还有违法建设高尔夫球场和别墅。

违法占用耕地面积公路铁路超过一半，达到56.94%，其中大部分是省级以上重点工程。

违法主体绝大多数是地方政府。

凡有违法违规用地案件，必然产生贪腐现象，利用土地行贿受贿时有发生，特别是几百上千万的大案贪污款来源，多数都与土地出让有关。

造成上述问题的原因是十分复杂的。

仅从土地调控本身来研究，主要是土地市场调控体制机制不健全，执行不力，影响调控效果。

一是土地市场机制不健全，土地一级市场招标拍卖综合评标机制尚未建立，土地二三级市场发育不全；二是土地政策本身不完善，尤其是对节约集约利用土地缺乏长效机制；三是政府行为不规范，约束机制不足，约80%的违法主体，为地方政府和官员。

四是土地执法
不力，执法不严，往往是鞭子高高举起，又轻轻放下。

政府土地违法的现象一直未能解决的原因，就是国土执法部门执法手段不强，一些地方政府在利益和政绩冲动下，无视国土保护法律法规。

三、完善和强化土地政策调控作用的建议
根据2008年国务院颁布的《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》的有关规定，强化土地宏观调控的基本原则是，按照促进国民经济又好又快发展的要求，立足构建保障和促进科学发展新机制，加强和改进规划实施保障措施，增强土地管理参与宏观调控的针对性和有效性。

其目标是，土地管理在宏观调控中的作用明显增强，土地法制建设不断加强，市场机制逐步健全，土地管理效率和服务水平不断提高。

据此，提出以下几点建议。

1、坚持节约集约和高效利用土地的基本指导思想
在中国人多地少、土地人均占有量不足的具体国情下，节约、集约高效利用土地，对房地产业和国民经济可持续发展具有特别重要的意义。

所谓土地的节约利用，是指在满足土地基本功能的前提下，通过采用一些技术、经济和政策措施，降低对土地资源的消耗，大力发展节地型建筑和节地型住宅。

合理安排建筑密度，适当提高容积率，着力控制高档次、大面积、大户型等别墅和豪宅建设，多建60—70、80—90平方米的中小户型住宅，既可以节省土地，又可多增加住宅套数，满足中等收入者的住房需求。

同时，对开发商囤积土地的行为，要严格执法，制止土地闲置。

所谓集约利用，是指在土地资源既定的情况下，通过土地集聚性利用和增加对土地的有效投入，提高土地的利用效率和经济效益，发挥土地资源更大功能。

如改进城市建设用地利用结构，增进用地利用强度，提高建设用地效率。

所谓高效利用土地，是指对既有土地挖潜改造，提高整体利用效率。

它反映单位土地的经济产出，其衡量指标包括单位用地财政收入总额、单位用地GDP 总额和单位用地房地产增加值等。

具体落实就是要对空闲、废弃、闲置和低效利用土地进行全面清查的基础上，通过完善手续，调整位置，对分散和不便利用的碎块土地，整合成为具备较高利用价值的土地资源。

同时，对旧区、棚户区的改造，不仅可提高土地利用效率，而且还可以改善居民居住条件，改变城市面貌。

2、完善土地资源配置的体制机制
在市场经济体制下，土地资源配置要以市场机制调节为基础，与政府的宏观调控相结合，才能取得高效率。

而我国目前面临着土地市场发育不全和政府宏观调控不力的双重缺陷，以致土地市场的混乱情况时有发生。

深化改革的方向，一是要构建土地市场主体。

政府作为行政部门，代行国有土地所有权，但不是经济实体，不能成为市场主体。

在进入土地市场时应成立国有土地经营公司，由其具体进行市场交易操作。

这样，既可避免政府领导人利用特权寻租，又可使土地一级市场真正建立在公开公平公正的基础上。

二是要允许土地使用权投入二、三级市场交易，通过转让流转实现使用效率最大化。

三是政府对土地市场的调控手段，应以间接调控方式的经济手段和法律手段为主，辅以必要的行政手段。

行政手段貌似严厉，实则伸缩性很大，力度不足。

限购、限贷、限价等“三限”只能是临时措施，不宜长久使用。

而货币政策、财政政策、产业政策等，以利益制约市场主体，才是长效机制，其作用力更有效。

3、建立土地政策体系
土地政策参与宏观调控，最重要的是制定科学的配套的土地政策体系。

一是在土地供应方面，建立严把闸门、严控总量的土地供应政策。

在土地供求矛盾突出的情况下，只能保证土地重点供应的政策，如关键性项目、重大工程，主要道路建设和居民住宅建设等，严禁新设开发区、别墅、高级娱乐设施等用地。

二是在土地价格方面，强化节约集约用地的价格调节机制。

积极推行土地征收制度改革，合理确定土地征收补偿机制，原则上应向市场交易价过渡，逐步建立有利于节约用地的征地价格形成机制。

健全和完善土地招标拍卖和挂牌出让制度，探索综合评标办法，制止“地王”再现，发挥地价杠杆的调节作用。

三是在土地收益分配方面，坚持执行国有土地使用权出让总价款纳入地方预算，实行收支两条线管理，提高土地收益用于“三农”的比例，从土地出让收益中安排部分用于廉租房建设。

从长期来看，征用农地要逐步实行市场化出让政策，大部分收益应归农村土地所有者集体。

四是土地使用方面，实行有利于合理利用土地的税收政策。

形成节约集约用地的税费调节机制。

提高耕地占用税和城镇土地使用税标准，加大建设用地保有环节税收调节，提高保有成本，开征土地闲置税，盘活闲置土地，提高现有建设用地效率，促进土地节约集约利用。

4、健全土地法制建设
土地法律法规是实行土地宏观调控的依据和最重要的手段。

法律具有严肃性、规范性、强制性和稳定性，因其本身的约束性，比起一般政策来更具执行力。

一是要健全立法，目前仅有土地管理法、城市房地产管理法和物权法是不够的，还必须制定土地规划法、土地市场交易法、国有土地资源法、住宅法和住房保障法等，要构建土地法律体系，真正做到有法可依。

二是要依法调控。

土地政策调控，其调控目标、政策手段等均要尽力法制化，发挥法律的规范性、严肃性的优势，有利于地方政府和企业贯彻执行。

三是要严格执法。

对于土地问题上违法违纪的地方政府和官员，不能怜惜，要坚决予以惩处，以儆效尤。

5、加强对政府行使土地职能的监督管理
要把最严格的土地管理制度落到实处，关键是要提高地方政府贯彻执行中央政策的自觉性，加强监督管理。

一要尊重土地利用规划的严肃性，提高到执法的高度上对待，严禁朝令夕改，轻易变更和违反。

二是坚持国务院向地方派驻土地督察员，及时掌握信息，上传下达，对地方政府进行督导和监察。

三是对地方政府建立土地管理目标责任制，对违反国家宏观调控政策，弄虚作假的，要严肃查处。

参阅文献：
（1）《全国土地利用总体规划纲要（2006—2010）》2008年10月24日《经济日报》。

（2）中共国土资源部党组：《改革开放30年来的国土资源管理事业》，2008年11月4日《经济日报》。

（3）张永岳、陈伯庚、孙斌艺著：《房地产经济学》，高等教育出版社2005年第1版。