草原生态保护相关政策研究

草原生态保护相关政策研究

一、引言

草原被称为地球的皮肤，是陆地上面积最大的生态保护屏障，其特有的防风固沙、涵养水源、保持水土、净化空气以及维护生物多样性等综合功能，在保护生态安全方面具有不可替代的作用。同时，草原也是地球上最脆弱的生态资源，广阔分布在其它植被类型难以延伸的干旱、高寒等自然环境最为严酷的广阔地域，一旦遭到破坏，恢复的难度将远远大于海洋、森林、湿地等生态系统，甚至无法还原。

辽宁省草原大部分位于西北部，与内蒙古自治区科尔沁大草原毗连，由于缺乏对草原功能的全面认识和有效保护，并受农畜产品短缺时期优先发展生产的影响，长期以来，强调草原生产功能多，重视草原生态功能少；对草原开发利用多，对草原保护建设少，使草原逐渐减少和退化沙化，辽西北地区生态环境日益恶化，对全省生态安全构成了严重威胁。

2009年，辽宁省政府启动实施了辽西北草原沙化治理工程。截至2011年，省财政已投入治理资金3亿元，治理沙化草原面积300万亩，这项工程被辽西北广大农民誉为“功在当代，利在千秋”的绿色工程和民心工程。“十二五”期间，省政府将继续开展实施这项工程。本文在总结和梳理近三年草原生态保护经验的同时，重点研究分析加强和完善这项工作的政策措施，加强生态保护，促进草原资源可持续利用。

二、辽西北草原生态保护实施背景及主要措施

辽西北地区与内蒙古自治区毗连，包括沈阳、锦州、阜新、铁岭、朝阳等五市，是辽宁省最重要的粮食、畜牧、蔬菜等农产品主产区；同时，辽西北也是辽宁省重要的生态保护屏障，地处科尔沁大草原南缘，草原面积占全省草原一半以上，发挥着调节气候、涵养水源、保持水土、净化空气以及维护生物多样性等综合功能，在保护全省生态安全方面具有不可替代的作用。随着农业生产和经济发展，自20世纪80年代起，辽西北草原受过度开垦、超载过牧、矿产开采等因素影响，面积不断减少，已由1980年的1637万亩缩减至2009年的1000万亩，面积减少了39%；现存草原严重沙化面积达750万亩，占草原面积的75%，草原载畜量下降了50%-70%。更为严重的是，在与内蒙古交界处，形成了一条长达600多公里、宽达70多公里，总面积约4.4万平方公里风沙危害带，流沙蔓延，沙尘肆虐，水土流失严重、干旱逐年加剧，在风沙特别严重的地区，甚至出现了沙进人退的局面，严重制约了当地经济和社会发展，并对辽宁中部城市群及全省生态安全构成了严重威胁。为了遏制草原沙化面积不断扩大蔓延的趋势，阻止日益南侵的沙漠，辽宁省政府于2009年启动了辽西北草原沙化治理工程，采取工程措施与自然修复相结合、建设与保护措施相配套的治理方式。一是补播改良提高草原植被覆盖率。在地表裸露区域播种沙打旺、草木樨、锦鸡儿、荆条等固沙、耐旱、适应性强的草籽，以迅速增加优质牧草种类，提高草原植被覆盖度，加快草原生态修复。二是围栏封育增强草原自然恢复能力。采取刺线围栏等工程措施，对草原沙化严重区域实行围封保护，禁止人畜践踏破坏，增强其自然修复能力。三是草原鼠虫害防治措施保护治理成果。对危害草原的鼠类，通过使用物理方法、高效低毒化学药品等措施消灭鼠害；对蝗虫等害虫，通过放养草原牧草鸡等生物措施加以有效防治。

经过三年治理，辽西北300多万亩沙化草原得到了有效的治理和保护，取得了显著的生态效益，治理区形成了东起康平、西至凌源的网状分布的草原阻沙带，有效阻止了科尔沁草原沙漠化，工程区草原沙化、荒漠化势头得到有效遏制，草原防风固沙、涵养水源、保持水土、净化空气的生态功能得到逐步恢复，辽西北脆弱的生态环境得到明显改善。根据省水土保持研究所2011年最新监测结果显示，治理区平均植被盖度达到75%，比治理前提高54个百分点，治理区流沙被固定，大风天气不起沙。同时，沙化草原治理后的经济效益也日益显现，土壤流失量由治理前年均每亩1867公斤下降到367公斤，减少了409%，每年减少耕地损失1.5万亩；治理区补播的牧草，秋季收割后饲喂家畜，不但增加了农民收入，而且改变了传统

畜牧业生产方式，据统计，治理后的草原每5亩所产牧草喂养一只羊，300万亩治理草场增加羊饲养量60万只，治理区农民每年增收2亿元。

三、辽西北草原生态保护面临的主要问题

长期以来，从国内到国际，先破坏，后治理，再破坏、再治理的案例屡见不鲜，为了不重走这条老路，草原生态保护不能只停留在已有的成绩，要保持辽西北地区生态平衡，筑牢全省的生态屏障，还有很长的路要走，主要有以下几个问题需要加以解决：

1.牺牲生态换取经济发展的问题。长期以来，经济指标是考核各地区官员政绩的关键指标，在经济增长的驱动下，一些地方政府经常是过度甚至恶意地攫取自然资源，破坏生态环境，来换取经济指标短期内快速增长。同时由于一直以来形成的低价取得自然资源以及无偿享受生态保护成果的惯性思维，使得各级政府生态保护观念淡薄，破坏生态付出的成本低廉，甚至无代价。

2.后期管护不到位使治理成果得不到有效保护。政府投资建设的工程长期存在着重建设、轻管理传统观念，由于基层普遍缺少专业的管护人员，管护资金不足，常常是工程建成后有人用，无人管，一些得到治理的草原又遭破坏，再次成为沙化草地。

3.政策法规制定与执行的问题。一是我国的《中华人民共和国草原法》于1985年出台，随着生产方式的转变，生态及气候条件的变化，部分条款需进一步修改和完善。二是一些现有政策法规需要加强贯彻执行。辽宁省于2009年以政府令形式下发了《辽宁省封山禁牧规定》，但由于执法不严、执法力量薄弱等诸多问题，这项规定未能得到全面有效的贯彻执行，其执行效力远不如水污染防治、森林资源保护等政策法规的约束力。

4.草原生态保护资金来源渠道单一。目前，草原沙化治理工作主要是依靠财政投入，社会及个人参与意识不强，农民筹资投劳积极性不高，尚未形成全社会重视生态建设与保护的氛围。此外，很多地区的生态保护仍处于探索阶段，没有得到足够的重视，多停留在一事一议，各级政府投入不足。

5.生态保护增加了保护区农民生产生活成本。保护区建成后，放牧、开矿、开荒种粮等

一、二产业受到严格限制，一定程度上影响了地区经济发展速度，增加了保护区农民生产生活成本。封山禁牧之后，采矿场被关闭，一些农民失去了打工收入；原来的畜牧放养转变为圈养，一个标准的规模化畜牧养殖小区需要有饲养舍、消毒室、饲料青贮壕、焚烧炉等设施，最低建设成本需10万元，同时增加了牲畜圈养需购买饲料、加工及储藏等费用，加重了农民负担。

四、加强辽西北草原生态保护的对策建议

生态环境的“公共性”使得市场中的经营者“搭便车”现象成为必然，生态环境的保护中，“市场”和“计划”会双双失灵，这个责任当然的落到了政府身上。环境的公益性要求政府必须在生态问题上具有敏感性，对农业、工业等生产活动可能造成的生态环境的影响做宏观的评估，对农民和企业的行为进行规范、指导和监督，防止生态环境的大范围恶化，实现科学发展。

1.研究制定草原生态保护长期规划。加强草原功能区规划工作，科学确定不同区域、不同类型草原的保护、利用和建设的方向、目标和任务。制定有关标准体系，积极建设环境战略评估制度，并将草原生态保护、生态修复等绿色GDP指标纳入干部政绩考核体制，建立生态目标责任制，促使各级政府进一步树立和落实科学发展观与生态文明观。

2.继续实施辽西北地区草原沙化治理工作。从发展的角度看，制约辽西北地区经济社会发展的根本问题是生态问题，土质较好的土地都已作为林地或宜林地，纳入荒山造林工程，而草原多是沙地、石质山，是生态建设最难啃的“硬骨头”，从生态退化演替规律上看，这些沙地、石质山只能通过种草实现绿化。辽宁省通过三年草原沙化治理，虽然成效显著，但是治理面积仅为300万亩，还有近500万亩沙化草原依然侵蚀着辽西北地区生态环境，威胁辽西北地区生态安全，因此需要进一步加大草原保护与建设的力度，扩大治理规模，进而在沿科尔沁沙地南缘建起集中连片的草原阻沙带，从根本改善辽西北地区生态环境，以项目区草原建设带动全省草原建设，尽快扭转草原生态持续恶化的局面。

3.多渠道筹措草原生态保护与建设资金。建立健全草原生态补偿机制，是遏制违反草原禁牧休牧和实现草畜平衡的根本措施。应明确草原生态补偿思路，确定补偿主体、对象、内