地方政府性债务管理存在的问题及建议

2017年

月（下）

行政事业资产财务

与地方政府性债务管理存在的问题及建议王荣涛

（安阳县财政局河南安阳）

摘要：国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》和新《预算法》颁布实施，对地方政府性债务的管理成绩显著。但同时，部分地方仍存在落实债务管理责任不力的现象，违法违规举借债务和担保的行为时有发生，一些政府和社会资本合作项目和政府购买服务项目不规范。本文阐述目前地方政府性债务管理中存在的突出问题，并提出相应的建议，旨在为地方政府性债务管理提供一定的思路。

关键词：政府性债务；管理；问题；建议

近年来，国务院颁布一系列文件加强对地方政府性债务的管理，新颁布的《预算法》对地方政府性债务的处理作出新的规定，各省也相继出台了地方政府性债务管理的具体办法，对加强地方政府性债务的管理、防范区域性系统风险具有重大意义。但是，在实际工作中，仍有部分地方政府在债务管理方面我行我素，未能严格按造国务院43号文件的要求执行。一、现阶段地方政府在债务管理方面面临的问题（1）政府债务总的规模逐年增大，地方偿还政府债务的能力降低。近年来,受国家行业转型、淘汰落后产能及治理环境污染等因素的影响，经济整体呈下行趋势，地方财政收入增幅趋缓，但预算支出逐年增加，硬性缺口逐年增大。地方财力难以承担较大的道路、城建等基础设施建设支出，每年预算安排时因财力不足，一些应该安排而未能安排的硬性支出，不得不靠政府举债来解决，这也是政府债务逐年增加的原因，导致政府性债务总额增加，偿债压力不断加大，债务风险增大。（2）政府性债务管理未严格按照上级要求落实。按照新的预算法和国务院加强政府性债务管理的要求，全部政府债务收支均应纳入预算管理，但目前，在地方政府性债务中，除上级财政部门代发的债券资金纳入预算外，其他债务收支尚未纳入预算管理，部分债务资金还存在举借、使用不规范现象。国务院已明确要求取消地方融资平台替政府融资的职能，但仍有部分融资平台将所融资金提供给政府使用，并且地方政府违规为融资平台的借款提供担保。也有部分地方政府通过医院、学校等事业单位向银行贷款举借政府债务。国务院43号文规定地方政府举借债务只能通过发行政府债券一种途径，政府通过融资平台或其他企业事业单位增加政府债务就是违法违规的现象。（3）地方政府性债务管理系统数据不准确，不能真实反映地方政府的债务总量。特别是2014年国务院颁布43号文件后，部分地方政府没有将拖欠工程款信息填报进入管理系统，没有将政府回购（BT ）项目的信息填报进入管理系统，没有将融资平台为政府融资的项目信息填报进入管理系统。由于管理系统是依据债务数据分析债务风险和预警的，数据不真实，所分析的

风险和预警也就没有意义，使系统对地方政府性债务的监控形同虚设。

（4）异化PPP 模式和政府购买服务模式，违规变相举借政府债务。国务院43号文为限制地方政府债务的增长，鼓励采取政府和社会资本合作的模式搞项目建设，以市场化运作，政府不承担投资者和项目公司的偿债责任。但在实际操作中，许多PPP 项目却是不伦不类，变相成为政府债务。对于许多公益性、非营利性的项目，由于项目本身没有充足的现金流来保证项目本金的收回和利润的形成，部分地方政府便以回购、明股实债方式与社会资本签订合同，保证社会资本的本金和利润的收回，实际上变相成为了政府买单，背离了PPP 项目的实质。另一个方面，部分地方政府自行公布政府向社会购买服务指导性目录，将基本住房保障、环境保护和交通运输等投资金额大、购买期限长的项目纳入指导性目录中，然后授权某个单位作为建设项目的购买主体，代表政府与项目的承接主体签署购买服务合同（且均采用单一来源采购），由地方人大出具将所需购买资金纳入财政预算并支出的决议，以此决议作为担保，由承接主体向银行申请办理项目贷款。这些流程，实质上是一种变相的政府举借债务，增加了以后年度政府的财政压力。（5）借新还旧现象严重。由于地方政府财政收支矛盾大，财政预算普遍存在收支缺口，当银行贷款到期后，往往不能安排财政资金进行偿还。这时，地方政府会与银行协商，先由政府偿还贷款，然后再办理