教师权利救济制度研究(一)

教师权利救济制度研究(一)
摘要：随着教师聘任制的实行代写论文，传统的教师权利救济制度由于高校与教师之间的法律关系不明以及特别权利关系理论的滞后，致使学校内部管理权力出现法治“真空”。

为此应借鉴国外的做法，建立一种适合我国国情的具有公平性和可操作性的教育仲裁制度，在尊重学校管理权的前提下，既保护教师的合法权益，又能发挥国家教育主管部门的监督管理与指导效能。

关键词：教育纠纷；教师权利；救济制度；教育仲裁
从现行法律的规定和司法实践来看，高校教师权利受到侵犯，不能直接向人民法院提起行政诉讼或民事诉讼，而只能依照《教师法》的规定首先向教育行政部门申诉，期待其权益获得“曲线救济”。

但是这种“曲线救济”方式由于各有其不完善之处，使得教师合法权益的救济出现法治“真空”。

一、教育纠纷救济制度之现状分析
1．带有较强行政色彩的申诉制度、人事争议仲裁和行政复议制度
申诉制度是教师的合法权益受到侵害时，在法定期限内，依法向主管的行政机关提出请求行政处理或重新处理的行政救济制度。

但是这种“行政申诉法律化程度较低，它还没有形成一个基本的法律规范与调整局面，而且总体上仍缺乏操作性”〔1〕。

人事争议仲裁制度是指仲裁机构对人事争议进行调解或裁决的行政司法活动，是行政权力与司法权力相结合的一种解决人事争议纠纷的方式。

这种救济方式目前也存在很多弊端：首先，人事争议仲裁制度的法源只是国家人事部在1997年出台的一部部门行政规章——《人事争议处理暂行规定》，既不适用于《仲裁法》，也不适用于《劳动法》的调整范围，缺乏国家上位法的支撑。

其次，实际中各地该机构的设置相当不完善，多挂靠在部分行政部门内，没有自己独立的组织机构，更没有专职的仲裁工作人员。

再次，一裁终局制的裁决方式使得法院对其司法监督缺失。

一旦当事人一方对裁决不执行的，相对方也不能向人民法院申请强制执行，这种缺乏司法执行保障的制度势必影响到仲裁结果的权威性和严肃性。

行政复议制度是教师认为教育行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向做出该具体行政行为的上一级教育行政机关提出申请，由受理申请的教育行政机关进行复查并做出决定的行政救济方式。

目前的教育法律法规只规定了教育行政部门对教师做出具体行政行为的行政复议，也就是被告方只能是教育行政机关，而高校对教师的内部行政行为不在此救济范围内。

这种依《教师法》规定的申诉、人事争议仲裁制度实际是以行政法意义而定，基于高校与教师之间是一种行政法律关系，但随着以聘任合同为基础的平权法律关系的人事制度改革深化，必将动摇其赖以存在的法律基础而面临尴尬局面。

2．带有较强民事色彩的劳动争议仲裁制度
劳动争议仲裁制度是指以第三者身份出现的劳动争议仲裁委员会，根据劳动法律、法规，对劳动争议当事双方争议的事项进行评析、调节和仲裁的处理方法。

劳动争议仲裁制度纠纷的双方一般都是法律地位平等独立的主体，从根本上讲它是一种民事争议制度，《劳动法》是支撑其审理劳动纠纷案件的上位法。

但从《劳动法》的立法角度看，全国人大法律委员会在1994年《关于〈中华人民共和国劳动法(草案)〉审议结果的报告》中明确规定该法主要适用于企业和职工的劳动关系，调整范围不包括事业组织、社会团体。

“而学校作为事业单位，其管理方式和性质都不同于企业，教师又各有其专业特点，所以就现行法律规定而言，教师与学校的聘任合同不同于劳动合同，不适用《劳动法》调整的范围内”〔2〕。

3．法理依据不足的诉讼制度
行政诉讼和民事诉讼均是指人民法院在各方当事人的参加下，依照司法诉讼程序运用国家审判权解决争议案件的活动。

前者的受案范围主要为行政争议案件，而民事诉讼主要解决的是
因平等主体之间发生的财产权和人事权纠纷案件。

诉讼是司法救济的最后一道防线。

但对于势单力薄的教师来说，官司难打赢，即便胜诉，如果仅得到学校的民事赔偿，也是无法挽回他们的真正损失的；对于学校来说，打官司对其声誉也有一定程度的影响，再加之诉讼成本高，所以一般双方并不愿采用诉讼的途径来解决纠纷。

并且我国教育法规目前还没有规定高校对教师管理的内部行政行为的司法救济途径，行政诉讼法的诉讼范围只局限于教育行政机关对人身权、财产权做出具体行政行为的司法救济，而其抽象行政行为如教育政策法规并不在诉讼的范围之内。

“事实上作为一种学理的分类，具体行政行为与抽象行政行为也许并不存在一个泾渭分明的界限，因此以此来界定行政诉讼的受案范围会给实践带来一系列的困惑”〔3〕。

可见，司法介入高校纠纷还存在着法律依据严重不足的问题。

二、教育纠纷救济不畅之法理分析
1．高校与教师间法律关系未厘清
随着教师聘任制的推行，教师与学校的行政依附劳动关系被貌似平等的契约化合同关系所代替，但二者并未就此转变为纯粹的平等和自由的民事关系。

从聘用合同的主体构成性质来看，合同的一方高校是国家法律法规授权的组织，是在履行国家公共教育的公法权力，行使着行政机关的职权，所以“学校的公法人特性决定了其不同于一般的雇主，学校和教师所签的聘用合同仍然要受公法上一些特殊监督和制约”〔4〕。

合同的另一方教师，其劳动与公务员一样都体现出较强的公共属性，职业具有专业性及崇高的社会地位，所以高校教师不应该与普通的买卖劳动相提并论。

此外，在实际的教师聘任过程中，高等学校具有对合同的变更、解除权，对合同的监督指挥权、强制履行权和制裁权等权利，并且作为国家授权单位，有国家权力的支持，占有主导地位。

对比之下，教师作为教育劳动的提供者，是以个体身份出现的，并且其在聘任中的重要权力——拒聘权是受到严格限制的，对学校具有很强的行政依附性。

因此，教师聘用合同不是一般的劳动合同，公立高校与教师之间的法律关系呈现二元化的趋势：学校和教师之间不是典型的行政法律关系，也并非完全的自由平等民事法律关系，而是介于二者之间的特殊法律关系。

高校对教师的管理是对内部工作人员的管理，是行使内部行政行为的规则，对此类行政行为的救济最好是能有一条专属于教育系统内部的救济途径完成，而不该诉求于外部司法诉讼的渠道来解决，更不应当以普通劳动合同的纠纷处理方式来对待。

2．现行救济制度的理论基础严重滞后
从我国现行的法律规定来看，尽管高校内部管理关系的特别权利关系没有在条文中明定，但在制度设计的理念和程序上将高校对教师的管理排除在司法审查和救济的范围之外的做法认同了此种观点，可见我国受大陆法系特别权利理论影响很深。

“而传统的特别权利关系理论将高校与教师的关系视为特别勤务关系”〔5〕，以致当事人的地位严重不平等：高校对教师享有特别的支配权力并伴随有任意性；教师的义务具有不确定性，基本权利也很容易受到侵犯。