论违法行政行为的治愈(一)

论违法行政行为的治愈(一)

摘要]违法行政行为的法律后果是多元的，并非一概撤销或确认无效。在一定条件下，违法行政行为可被治愈。治愈方式包括追认、补正及转换。《行政复议法》与《行政诉讼法》关于违法行政行为法律后果的规定不适应现实需要。作为权宜之计，应通过法律解释增加治愈制度；作为根本措施，应尽快出台《行政程序法》规定治愈制度，同时删除《行政复议法》及《行政诉讼法》的相关规定。正确理解和应用违法行政行为治愈理论，有助于促进我国行政法理论的精细化和行政法制度的完善。

关键词]违法行政行为治愈追认补正转换

一、问题缘起

案例一：养路费征收合法性问题一度引起热烈讨论。学者们多认为《公路法》修改后的养路费征收行为违法，1各地也出现了不少相对人诉请撤销养路费征收行为并返还费用的案件。2基于与上述学者大致相同的理由，笔者亦认为，1999年《公路法》修改后的养路费征收行为是违法行为。3但进一步的思索和追问也许更有意义：违法的征收行为应否撤销，并返还费用呢？如不能撤销，应如何对待违法的征收行为？

案例二：秦某与唐某同居并怀孕，为快速顺利办理结婚证，双方都跨越了各自户籍所在地而找到有“熟人关系”的某乡政府民政办办理结婚证（注：依《中华人民共和国婚姻登记管理条例》第九条，婚姻登记机关应在一方户籍所在地）。在填写登记申请书时，秦某多次作了虚假填写，双方又均无婚前健康检查证明，且为逃避计划生育管理，应秦某、唐某的要求，办证人员将颁证时间提前了一年。在唐某分娩不到一年，仍处于哺乳期内的情况下，秦某以颁证机关为被告，以唐某为第三人提起行政诉讼。以行政机关颁发结婚证具体行政行为违法为由，要求法院确认被告行政行为违法，撤销结婚证书，并宣布婚姻无效。4本案值得思考的问题是：结婚证应否撤销？如不能撤销该如何处理？

根据《行政复议法》、《行政诉讼法》及其司法解释的规定，行政行为欠缺合法要件者，构成违法行政行为。违法行政行为的法律后果要么是撤销、部分撤销，要么是确认违法或无效。无论哪种法律后果，都是对行政行为的否定。而从上述两个案例看，无论是否定征收行为还是否定结婚证，都将损害行政行为所代表的公共利益。上述困境在行政法上并不鲜见。但囿于理论研究的匮乏和法律规范的缺失，实务部门在处理该类案件时往往不知所措，很多案件变成了棘手的难案、甚至无心的错案。为解决这类问题，应对现实需要，本文将探讨一个未被重视的理论话题——违法行政行的治愈。

二、违法行政行为治愈概念的提出及其界定

行政行为在作出时，具有适法性、形式合法性和实体合法性等要件时，为合法行政行为。具言之，一个合法的行政行为必须符合下述法律要件：在作出行政行为时（合法性判断基准时），行政机关对本案有权通过行政行为作出处理，符合有关管辖权、程序和形式的规定，并且行政行为的内容合法（合法性判断标准）。5欠缺上述任一要件者，均可导致行政行为违法。违法行政行为是否一概撤销或确认为违法或无效呢？

行政法是以公共利益为本位的公法。6当公共利益与个人利益产生冲突时，行政法优先考虑的是公共利益。当行政行为存在违法或瑕疵情形时，其所创设的法秩序即处于不稳定状态，有随时被质疑或否定的风险。但只要行政行为能真正体现公共利益，其所形成的公法秩序就应维护。而维护该公法秩序稳定的途径即是消除行政行为的违法性，使其转变为合法行政行为。

基于公共利益考察，公正为司法之根本，效率乃行政之基石。“在行政法的价值取向上，强调以牺牲效率为代价的控权，已经是一种陈旧落伍的19世纪的人文精神。20世纪的人文精神是以‘效率优先，兼顾公平’为原则的。”7当行政行为因违反法定程序而违法，但是否遵守该程序并不影响实体决定时，就没有必要撤销并重作行政行为，而可以通过一定手段消除其

违法性，使其转变为合法行政行为。这样可以提高行政效率，符合行政经济原则。

因此，为维护公共利益、追求行政经济与效率，违法的行政行为并不必然撤销或确认为违法或无效。在一定条件下，可以通过消除行政行为的违法性，使其转变为合法行政行为。此即违法行政行为的治愈。

所谓治愈，指经治疗而痊愈。治疗，是指用药物、手术等消除疾病。8违法行政行为的治愈，是指在一定的条件下，通过追加、补充或其他方式，使违法行政行为欠缺的合法要件得以完备，从而消除行政行为的违法性，使之转变为合法行政行为的制度。治愈不同于补救，其区别在于：治愈旨在将违法行政行为的违法性消除，使其转变为合法行政行为，它不是法律责任的承担方式；而补救意在将被违法行为所破坏的法律关系恢复到原有状态，它是法律责任的承担方式，与惩罚性责任相对应，如目前我国的民事赔偿与国家赔偿基本是补救性的，而不是惩罚性的责任方式，再如撤销是补救性的方式，而行政处罚是惩罚性的方式。

治愈强调对行政行为的违法性要经过一定手段的治疗，而后得出痊愈的结果。仅有治疗无痊愈结果，难谓治愈，而程序违法比较轻微，不值得作为撤销理由而作出撤销判决的情况，亦非治愈。故，台湾有学者在作类此界定时所使用之“治疗”概念似不如“治愈”更妥贴，9因治疗重在过程而无对结果之关注。同样，日本行政法上将“不具法律评价意义”的轻微违法视作违法性治愈之观点，如“所谓瑕疵的治愈，是指行政行为有违法的地方，但其违法程度比较轻微，不值得作为撤销理由来考虑时，或者……，作为瑕疵已经被治愈的行政行为，视其为合法的行政行为”，10亦有商榷余地。日本学者盐野宏亦不认为这是治愈，如“严格地说，这不是治愈，而应该视为不属于应予撤销的瑕疵的瑕疵。”11

治愈的对象是违法行政行为。不具备行政行为的成立要件的假行政行为、行政行为所表示的内容与行政主体的意思显然不一致的错误行政行为以及不符合法律目的的不当行政行为不适用治愈。治愈的对象限于违法行政行为，但并非所有的违法行政行为都能治愈。治愈的对象仅是部分违法行政行为。违法行政行为中，可撤销行政行为可以治愈，已无争议。但无效行政行为是否亦可治愈，则争议颇多。德国及我国台湾地区认为，无效行政行为不得补正，但可以转换。12而葡萄牙则明确规定无效行政行为不能治愈。《葡萄牙行政程序法》（1991年）第137条第1款规定，不允许追认、纠正及转换无效或不存在的行为。由于我国尚未建立无效行政行为制度，现行法律法规中规定的所谓“无效”有些只是可撤销行政行为。即便是无效行政行为，基于公法秩序稳定和行政效率考量，亦应允许其转换。

三、违法行政行为治愈的方式

关于治愈方式，大致有如下三种观点：

第一，治愈方式是补正、法律追溯。在治愈理论滥觞之地的德国，法律规定的治愈方式是补正。1976年联邦行政程序法第45条规定了经补正而治愈的违法情形，这些违法情形仅限于几种特定的程序违法。日本及我国台湾均有学者认为治愈方式仅为补正。13另外，德国联邦行政法院认为，溯及力可以治愈违法的行政行为，14即，法律追溯亦是一种治愈方式。第二，治愈方式包括补正和转换。如有观点认为，“除补正外，另一个治疗违法瑕疵的方法是行政处分的转换”。15“违法行政处分之治疗的方式包括瑕疵的补正与行政处分的转换。”16转换方式治愈的不限于程序违法，亦不限于可撤销行政行为，无效行政行为亦可转换。而更有学者认为，补正亦不应限于特定的几种程序违法，其范围应予扩大。17

第三，治愈方式包括追认、补正和转换。18

第一种观点仅将补正和法律追溯作为治愈方式，既嫌僵化呆板，又与治愈涵义不吻。从治愈意蕴及理论研究角度考虑，转换、行政主体的追认亦可视为治愈方式，而补正适用的情形亦不应限于现行德国及台湾行政程序法所列之有限几种。笔者赞同第三种观点，同时认为补正的适用范围亦可扩大。

行政法上治愈制度是作为依法行政原则的例外制度而存在的。它是行政法由传统的形式法治