城乡教师失衡现状分析

城乡教师失衡的现状分析

近年来,随着市场经济的不断发展,教师流动市场也在不断发展。然而令人担忧的是,当前我国城乡教师的流动总体上呈单向性,即教师趋向于从农村流向城市、从贫困地区流向发达地区,教育中的“马太效应”在这一过程中表现得十分明显,师资的日渐薄弱使本来就十分落后的农村教育雪上加霜,城乡教育的差距日益扩大。这种现象背后折射出的实质上是一种深层次的制度的不完善。而由制度不完善形成的我国城乡教师流动失衡,则可以从正式制度缺失与非正式制度惯性两个角度进行分析。

正式制度缺失:城乡教师合理流动缺乏硬性制度保障

正式制度(也被成为硬制度)是人们有意识建立并确定的各种制度安排,具有强制性特征。教师流动正式制度的缺失是目前我国出现城乡教师流动失衡现象的重要原因。

1.缺乏全国性的中小学教师流动法规是城乡教师流动失衡的直接原因

今天出现的中小学教师流动现象,是随着中国改革开放进程的不断深入及利益驱动下而形成的一种自发性职业流动,是教师资源的价值被逐步重视的必然结果。在过去的三

十年中,大批教师由农村向城市、由普通学校向重点学校自发性地转移,其中优秀骨干教师占了很大比例,他们为我国优质教育的发展做出了巨大的贡献。但这种流动在活跃了我国人力资本市场的同时,也带来了诸多的遗憾,造成我国中小学教师流动市场的失衡。

上世纪90年代初,我国教师流动问题受到了前所未有的关注,国家也适时作出了某些新的制度安排。如1996年12月31日,国家教育部在《关于“九五”期间加强中小学教师队伍建设的意见》中明确提出,“要积极进行教师定期交流。打破在教师使用方面的单位所有制和地区所有制,促进中小学教师在学校和地区之间的交流。要建立教师流动的有效机制,采取切实的政策措施,鼓励教师从城市到农村,从强校到薄弱学校任教。通过实行教师定期交流,促进教育系统内部人力资源的合理配臵,加强薄弱学校的建设与发展,缓解农村边远地区中小学对教师的需求。”2004年9月23日,教育部、国务院西部开发办颁布的《2004- 2010年西部地区教育事业发展规划》中,在强调开展“西部教师队伍素质提升工程”时,又明确提出要“加强教师培养工作,为西部地区特别是农村地区培养留得住、下得去、用得上的合格教师。继续实施大学生志愿服务西部计划,鼓励志愿者到西部地区任教。国家和地方财政设立奖教金,对在艰苦、贫困地区乡村长期任教且表现突出的教师给予奖励。”这些文件虽为城乡教师流动提供了良好的制度环境,但由于它们并不具有法律的强制性,而且操作性也不强,最后实施效果并不理想。据统计,目前全国虽有近20个地(市)政府部门出台了城市

教师支援农村学校的规章制度,但大多属于宣传鼓励和试验性质,还不是稳定的制度。正是由于缺乏应有的国家正式强制制度的约束,目前我国城乡教师流动才表现为一种不合理的态势。

2.我国社会长期存在的城乡二元结构是城乡教师流动失衡的社会制度原因

城乡二元结构给我国未来的发展提出了诸多难题,处于弱势地位的农村教育必然要为制度与结构变迁付出代价。农村教育是与城市教育相对应的概念。尽管我们很重视农村教育,也一直在努力发展农村教育,但较之城市教育的发展而言,农村教育的发展客观上处于滞后的状态。国家教育资源的配臵,尤其是优质教育资源的配臵明显地向城市倾斜而非向农村倾斜。[1]部分农村优秀教师因对现有工作境遇不满而流向大城市和发达地区,部分教师也通过考取公务员或研究生等渠道寻找更理想的出路,这都直接影响到农村教师队伍的稳定。优秀、骨干教师大量流失,供给和补充却极为困难,这无疑给农村义务教育及其质量带来极其沉重的影响。因此,遏制教师单向流动的态势、避免城乡教师资源差距的进一步扩大,不仅需要教育制度与教育政策自身的改革,同时更应加强宏观制度环境的改善。

我国长期形成的城乡分割的户籍制度更是制约城乡教师合理流动的一个关键因素。从目前情况看,虽然全国各地都在推行户籍改革,不断放宽户口迁移、管理限制,但整体而

言,城乡分割仍是我国户籍管理体制的基本特征,这种户籍制度阻碍了中小学教师的合理流动,是教师合理流动的重要屏障,从而也对缩小城乡教育发展水平构成了不可忽视的制度约束。户口的限制,使教师合理流动的机会变小,难以形成机会均等、公平竞争的合理机制。打破这种不合理的户籍制度,对于推动城市化进程、促进教师资源合理流动、缩小城乡教育差距以及实现教育公平,都具有重大而深远的意义。

3.社会保障制度不健全是阻碍城乡教师合理流动的重要原因

制约城乡教师合理有序流动的因素很多,如福利问题、住房问题、医疗问题、子女问题等等,哪一条都直接制约着流动。制约因素不解决,要大范围开展教师资源的流动是困难的。所以全国性的教师流动法律法规的缺失固然是导致城乡教师不合理流动的直接原因,社会保障制度不健全、社会保障体系的建立明显滞后于人才流动的发展也是制约和阻碍城乡教师合理流动的重要原因。

社会保障制度作为社会经济的“安全阀”和“稳定器”,具有保障公民的生存权、稳定社会秩序、促进经济发展的功能,更是促进人才流动的重要条件。我国社会保障制度改革的初衷,是要消除人口流动的障碍,以便形成劳动力可以自由流动的劳动力市场。但是目前现存的社会保障制度受到城乡之间、地区之间的多重分割,这种制度设计实际上已经成

为劳动力空间流动和社会流动的障碍。譬如,个人所在工作单位仍然是社会保障的主要承担者,社会化管理服务层次较低。如福利、社会统筹、医疗保险、失业保险、退休金等待遇,许多地方的学校仍然由学校单独提供,没有实行社会化管理。教师一旦离开原工作的学校到其他单位任教,就可能意味着一些待遇的失去。教师流动时不得不考虑这一因素,从而导致我国中小学教师自主流动的比例并不高。另外,“与城镇社会保障如火如荼的发展态势形成鲜明对比的是,有着9亿多人口的广大农村社会保障却存在整体性制度缺失状态”,[2]这也从一个侧面解释了为什么我国城乡中小学教师流动呈单向流动的失衡态势。

4.教师人事管理制度不完善也是影响城乡教师合理流动的重要原因

教师人事制度改革并不是一件简单的事情,它涉及到全国数百万中小学教师。我国城乡教师流动现状的不合理很大程度上也体现了国家人事管理制度的缺陷。

首先,教师聘任制为学校和教师的双方选择提供了政策依据,更为教师的自由流动带来的契机,但是缺乏必要的监督机制和配套措施。在推行教师聘任的过程中,存在“好学校选好教师,好教师选好学校”的现象,往往是重点学校、城镇学校在聘任教师中遇到的困难少,而薄弱学校、农村学校则难以聘用到优秀教师、骨干教师。薄弱学校、农村学校和教学点等难以有高职称和高素质教师进入,教学质量提高