一带一路面临的风险挑战及其应对 周方银

“一带一路”面临的风险挑战
及其应对∗
周方银　
摘 要：“一带一路”战略倡议被中国提出后，在国际社会产生了颇为积极的反响。

同时，作为一个宏大的战略倡议，“一带一路”建设也面临多方面的国际国内挑战。

包括，如何从启动阶段更快更平稳地过渡到可持续的良性发展轨道；在发展过程中，由于国际形势变化等引起的中途发生局部逆转的风险；战略回报与战略投入不匹配，或者在一定时期内战略回报不是十分明显的可能性；建设过程中资源的碎片化、零散化使用，不能发挥系统性效果的问题；“一带一路”国内支持动力的可持续性问题，等等。

本文对于上述挑战提出了相应的应对措施和建议。

关键词：一带一路 战略风险 国别研究 可持续性
中图分类号：D82 文献标识码： A 文章编号：1005-4812(2015)04-0061-72
一、“一带一路”战略的提出
2013年9月7日，习近平主席在哈萨克斯坦访问期间倡议亚欧国家共同建设“丝绸之路经济带。

①2013年10月，习近平主席在印度尼西亚国会演讲时提出中国愿同东盟国家加强海上合作、共同建设21世纪“海上丝绸之路”的构想。

②2015年2月1日，推进“一带一路”建设工作会议在北京召开，对2015年及今后一段时期推进“一带一路”建设的重大事项和重点工作进行安排部署。

2015年3月28日，中国政府发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝
∗本文是国家社科基金重大项目“未来十年中国打造战略支点国家的理论分析与策略研究”（项目编号：14ZDA086）的成果之一。

①“习近平发表重要演讲 呼吁共建‘丝绸之路经济带’”，
/world/2013-09/07/c_117272280.htm
②“习近平主席在印尼国会发表重要演讲”，/world/xjpynghyj/
绸之路的愿景与行动》文件，从时代背景、共建原则、框架思路、合作重点、合作机制等方面阐述了“一带一路”的主张与内涵，提出了共建“一带一路”的方向和任务。

①“一带一路”宏观上的顶层设计基本完成，从整体上进入与沿线各国共同建设的务实合作、操作实施阶段。

②
“一带一路”战略倡议提出后，在一年多时间内，有50多个国家以不同形式表示支持态度。

③其中，最引人注目的是中国提出筹建的亚洲基础设施投资银行，截至2015年4月15日，最终确定的意向创始成员国有57个之多，涵盖了除美国、日本、加拿大之外的主要经济发达国家，以及亚欧区域的大部分国家，成员遍及五大洲。

亚投行本身虽然与“一带一路”没有直接联系，但它致力于促进亚洲地区基础设施建设和互联互通，其中包括为“一带一路”沿线亚投行成员国的相关基础设施建设项目提供服务，对“一带一路”建设的持续开展将起到重要支持作用。

与此同时，很多具有互利共赢性质的具体项目，如中俄能源、高铁合作，中巴能源、通道项目等等，也在有条不紊地开展和推进。

迄今为止，“一带一路”建设可以说取得了十分良好的、在某种程度上是超乎预期的开局。

这一良好开局，一方面是中国外交做出的很多重要努力的结果，同时，也反映了这样一个最根本的事实，即不是中国在国际社会有多强的基础性号召力，而是这一战略倡议的提出，顺应了国际社会中，特别是“一带一路”沿线国家潜藏的巨大的共同发展的强烈需求。

而中国在呼应和满足这一需求方面，具有资金、技术、人力资本、经验等方面颇为明显的比较优势，以及很高的迄今在其他大国身上还没有得到充分体现的与相关国家共同发展的决心和诚意。

“一带一路”倡议的提出，对很多沿线国家是一个难得的、具有某种不可替代性的发展机遇。

这一客观事实，是推动很多国家对它采取积极态度的一个重要的基础性因素。

④由于“一带一路”倡议顺应了大多数沿线国家实现社会经济发展、加强
①/2015-03/28/c_1114793986.htm
②虽然在“一带一路”倡议提出的同时，务实合作等操作层面的工作一直在进行，但从阶段
划分的角度，把2015年2月以前作为顶层设计和宏观规划的阶段是合理的，即使在大规模
操作实施阶段，“一带一路”依然需要根据实际情况的发展继续进行顶层设计和宏观规划。

③“一批‘一带一路’重要项目启动 已有50多个国家响应参与”，
/fortune/2015-01/17/c_127394909.htm
④例如，菲律宾和越南虽然与中国在南海问题上存在较大争议，但他们没有在参与亚投行的
问题上采取抵制和消极的态度，而是积极申请，并都以首批意向创始成员国的身份参与。

这
显示其不愿因为执着于与中国进行较高程度的对抗，而错失发展的机遇，导致自身的发展落
在本地区其他国家的后面。

菲律宾、越南尚且如此，其他国家的态度就更不用说了。

参见“21国在京签约决定成立亚洲基础设施投资银行”，
/world/2014-10/24/c_1112965880.htm
多领域交流的强大意愿，加上全球化、信息化时代所具有的全方位技术条件的支撑，它的前景将十分光明。

另一方面，就当前国际社会的基本性质而言，“一带一路”战略倡议的提出，具有一定的超前性质，它是中国倡导的新型国际关系的一个重大实践。

“一带一路”是一个涵盖地理范围非常广泛、涉及领域和内容极其丰富、对国际社会影响将十分深远的战略倡议，但它并不是在一种十分理想的国际环境下展开，①因此，在“一带一路”建设过程中，必然会出现这样那样的问题，也会面临来自不同方面的风险。

这些风险、挑战和问题，需要我们有针对性地加以研究和克服。

对风险和问题进行充分的、开放式的分析和讨论，代表的是对于如何更好地建设“一带一路”的一种积极态度，而不是一种消极的表示。

我们越重视“一带一路”建设过程中存在的风险、挑战和障碍，对它们的研究越透彻，越有利于提出具有可操作性和针对性的解决方案，越有利于防患于未然，越有利于在这个过程中及早排除各种消极因素的影响，以符合国际国内实情的方式稳妥地推进，“一带一路”建设也就越能经得起历史检验，并会产生更好的国际国内效果。

以下从国际国内两个维度，对“一带一路”建设过程中的相关风险进行初步分析，在一定程度上希望提供一个看待“一带一路”风险的初步框架。

这里的分析内容，很多是对风险可能性进行的探讨，同时，在“一带一路”建设过程中，风险和挑战也处在动态变化的过程中。

二、“一带一路”建设的国际风险
与京津冀协同发展、长江经济带更多地聚焦于国内整合与协同发展相比，②“一带一路”建设的一个重要特点，是涉及沿线60多个乃至更多国家，由此，国际社会中本身存在的、不少是难以根除的风险和问题，也会以不同方式被带入“一带一路”。

“一带一路”建设过程中，可能面临以下几方面的国际风险：
1. 启动阶段的风险。

国际社会对“一带一路”启动阶段的响应，会影响“一带一路”建设进入良性可持续轨道的速度和过程，包括两种情况：一是启动阶段
①正如2014年11月中央外事工作会议所指出的，中国“要充分估计国际格局发展演变的复
杂性，……要充分估计世界经济调整的曲折性……要充分估计国际矛盾和斗争的尖锐性……
要充分估计国际秩序之争的长期性……要充分估计我国周边环境中的不确定性”，对于当前
国际体系中存在的问题和挑战，中国政府显然有着十分清醒的认识，虽然在这些表述之后用
了带有转折性的话语。

/politics/2014-11/29/c_1113457723.htm
②2014年12月，中央经济工作会议提出要“重点实施‘一带一路’、京津冀协同发展、长江
经济带三大战略”。

参见“中央经济工作会议在京举行”，
/fortune/2014-12/11/c_1113611795_2.htm
国际体系中响应者少，难以形成“一带一路”建设的声势；二是国际社会口头响应者多，但积极采取实际行动，特别是拿出自身资源投入来呼应“一带一路”建设的国家较少，从而使“一带一路”建设在很大程度上处于中国独立推进的态势。

从目前情况看，“一带一路”开局良好，这一局面可以说超过了国际社会大多数国家的预期。

但启动阶段的良好局面是否能够得到有效保持，并平稳过渡到可持续的阶段，其中还有一定的不确定性因素。

特别是，到目前为止“一带一路”沿线并没有多少国家真正拿出自身的资源投入来积极主动地推动“一带一路”的共建过程，不少国家存在较为明显的“等、靠、要”的思想，把希望主要寄托在从“一带一路”建设过程中从他国获取资源，搭其他国家的便车上，①这种状况的存在，使“一带一路”在实现真正意义的共建方面，短期内还难以达到较为理想的状态。

2. 顺利启动但中途出现局部逆转的风险。

当前的国际社会总体上是一个现实主义思维和行为占据主流的社会。

在国与国的关系中，实用主义往往是十分重要的政策出发点，机会主义、策略行为还较为普遍，通过损害他国利益来实现自身利益的做法并非罕见。

今后一个时期，这一情况很难发生根本性变化，这在客观上构成“一带一路”建设国际环境的重要和真实的组成部分。

“一带一路”建设面临不少现实的障碍和问题，包括非经济因素尤其是安全因素对经济、社会、人文合作的干扰；沿线国家之间在政治、经济、社会、文化等方面存在的巨大差异难以加以有效的整合；②某些沿线国家之间存在着难以解决的矛盾和问题；中国与部分周边国家之间存在着领土领海主权权益争议，以及与之相关的传统安全方面的矛盾；一些国家未来面临深刻的政治调整、经济转型和社会转轨；部分国家投资环境方面存在不少中短期内难以解决的问题；还有某些沿线和域外大国对“一带一路”存在的一些较为复杂的战略考虑，等等。

具体来说，这一环节可能存在以下几方面的风险：
（1）“一带一路”建设的某些早期项目存在瑕疵，这些瑕疵被国际舆论宣传和放大，从而对“一带一路”的国际形象与声誉产生负面影响。

“一带一路”建
①虽然中国表示欢迎其他国家搭乘中国发展的列车，包括搭中国的便车，但如果大多数其他国家对“一带一路”建设只是采取一种消极搭便车的态度，则显然不利于它的有效开展和深入推进。

关于中国欢迎他国搭便车的说法，参见“习近平：欢迎搭乘中国发展的列车”， /world/2014-08/22/c_126905369.htm
②李向阳认为，亚洲国家政治、经济、历史、文化的差异性是全世界最突出的，短期内亚洲不可能形成统一的机制化安排。

参见李向阳：“论海上丝绸之路的多元化合作机制”，载《世界经济与政治》2014年第11期，第4-17页。

设是一个动态演化的长期过程，对这样一个进程来说，开局和起步十分重要。

早期项目的进程和效果是国际社会中其他国家观察“一带一路”性质、推进与运作方式、发展前景的一个重要窗口和信息来源。

早期项目的推进过程，对“一带一路”建设会产生路径性质的影响。

①
“一带一路”建设，一方面需要通过早期示范项目的建设，让国际社会更快地看到成果，更好地了解“一带一路”的建设方式，了解中国的诚意、能力与决心。

另一方面，对早期项目需要高度慎重，早期项目比其他项目具有更大的重要性，因此需要以更加扎实，更经得起时间考验的方式加以推进。

早期项目的意义除了作为项目本身以外，还在于树立形象、建立模式、取信于人，因此不宜大干快上，不能在论证不充分、条件不成熟的情况下匆忙上马。

在其推进过程中，也不能为了尽快见效而超越合理程序，绕开必要手续和环节，放松细节要求，更不能虎头蛇尾，半途而废，产生不好的影响。

对于早期项目中出现的问题，需要以开放和坦诚的态度加以妥善的解决，避免其产生长期不良影响。

（2）早期项目产生了良好的影响，但未能在此基础上扩大战果，使“一带一路”建设更快地进入自我循环、自我持续的良性发展状态，而需持续不断地提供不同形式的早期收获或中期收获和国家资源投入。

这涉及的是早期项目与其他项目之间的衔接问题。

在可持续发展期，各国共同参与“一带一路”建设，是相关国家政府、企业、民间组织等等之间形成的稳定的博弈均衡。

这一均衡，一方面基于“一带一路”符合各方利益这一客观存在的宏观利益结构，同时也基于相关国家之间逐渐形成的对于建设“一带一路”更深入、更广泛、更积极的共识，以及在此基础上各国之间更加汇聚的预期。

早期项目及此后不同阶段的不同项目，一方面要不断夯实“一带一路”的物质基础，同时也要起到提升和维持“一带一路”建设的信任与观念基础的重要作用。

（3）沿线国家从“一带一路”建设中获取的收益，与它们对“一带一路”的预期不匹配的问题。

“一带一路”倡议提出仅一年多时间，就有50多个国家积极响应，可以说，中国在比较短的时间内，在国际社会发挥了超强的动员能力，成功地调动了大多数沿线国家的预期。

但在相关国家对“一带一路”的初步预期
①某种意义上，当前中国在国际社会中的形象、声誉、在国际社会中的基础还不足以十分有
效地支撑“一带一路”这样一个非常宏大的战略倡议，为此，我们需要通过“一带一路”的
实施过程，进一步提升自身的国际形象和国际声誉，而经不起在这个过程中对国际形象和声
誉产生较大消耗。

形成后，“一带一路”建设的具体进展是否能够达到这些国家的这一预期，在很大程度上是一个未知的事情。

如果一些，甚至很多国家的预期未能有效实现，并由此产生一定程度的失落情绪，要再次调动其积极性，难度会明显增大，且其积极性会有更大的保留。

当前很多国家表示支持“一带一路”，并不是真正被历史上的丝路精神所感染，而是基于颇为现实的利益考虑，有些国家抱着颇为明显的利用这一契机获取利益的想法。

正如在英国宣布申请成为亚投行意向创始会员国，以及之后西方国家纷纷申请加入的过程所显示的，这些国家更多的是出于现实利益的考虑，而主要不是出于帮助亚洲国家共同发展的目的。

①未来，相关国家的很多十分现实的利益考虑，会在“一带一路”涉及的许多具体项目中以不同的方式表现出来。

从现实上说，不排除有些“一带一路”沿线国家，如果三五年还看不到这一战略倡议所显示的重要利益，其态度会发生变化的可能。

（4）因某些国家的干扰，而使部分沿线国家的态度受到影响的问题。

这一点，更多地体现在一些大国对中小国家态度的影响上。

“一带一路”的推进，有在某些地区触发新一轮战略博弈的可能性。

在参与“一带一路”建设的过程中，沿线中小国家更多地是基于现实利益，特别是现实经济利益的考虑。

而一些沿线或非沿线大国，则有着更为复杂的、很多是超越经济方面的利益考虑。

同时，大国往往对部分中小国家具有较大的影响力，如美国对很多沿线国家、俄罗斯对其周边国家、印度对南亚国家都有着较强的影响力。

这种影响，随着中国与相关国家关系的进一步发展，可能发生动态变化，需要对此加以较为有效的管理。

为此，要避免“一带一路”建设被有关国家打上明显的政治标签，避免“一带一路”建设过程过于政治化的现象出现。

②
由于“一带一路”建设是一个与中国崛起进程在时间上具有一定重叠的长期过程，在这个过程中，会经历地区格局与国际格局的变迁，国际制度与规范的调整，以及大国战略关系的演变。

一方面，“一带一路”建设本身会在一定程度上推动国际体系的转型；另一方面，国际体系的转型也会对“一带一路”建设进程产生深刻影响，并由此带来体系层面的一定的风险和挑战。

①外媒披露英国加入亚投行内幕：欧洲7国争3个董事会名额，
/a/20150328/13589855_0.shtml?_t=t
②在国际社会总体上积极评价一带一路倡议的同时，也存在一些对一带一路的消极评价，参
见蒋希蘅、程国强：“‘一带一路’建设的若干建议”，载《西部大开发》2014年第10期，
第98-101页；冯巍、程国强：“国际社会对‘一带一路’倡议的评价”，载《中国经济时报》2014年7月14日，第5版。

3. 能有效启动、正常推进，中途也能克服各种风险和障碍，但战略回报未能与战略投入相匹配，或者战略回报在比较长的时期内不是十分明显的风险。

这里的投入，包括经济投入和非经济投入，回报也包括经济回报和非经济回报。

其中，非经济回报不仅包括一些国家在国际事务中进一步强化与中国在政治、安全、外交等领域的合作，也包括中国崛起的国际环境与地区环境的总体改善。

这种情况的发生，在很大程度上类似于所谓的过度扩展问题。

保罗・肯尼迪指出，历史上很多强国由于过度的海外利益追求与有限的经济能力之间存在矛盾，而导致国家走向衰退之路。

①“一带一路”沿线涉及60多个甚至更多国家，40多亿人口，它涉及的地理范围大，国家数量多，合作领域广，基于的现实情况十分复杂。

要对沿线国家之间的合作进行有效整合，让各国从中各取所需，都获得令其较为满意的收获，并不是一件容易的事情。

它无疑是一件超过中国单一国家能力范围的事情，而必须立足于共商、共建和共享。

但与这么多国家进行开放式的共商和共建，本身是一个巨大的挑战。

在“一带一路”建设过程中，我们要努力吸引方方面面的支持，实现建设过程中力量的正向聚集，避免已经聚集的身边力量流失，②实现战略投入与战略回馈的大致平衡。

只有这样，“一带一路”建设才能维持更坚实的国内支持基础，才具有更高的可持续性。

与之相应的另一方面，是随着“一带一路”的推进，中国的资金、技术、人员走出去的速度进一步加快，而对海外利益提供安全保护、外交保障的能力未能及时跟上，利益走出去的速度明显超出利益保护能力提高的速度，由此带来一定风险，导致一些项目的成本收益结构的变化。

利比亚、乌克兰、伊拉克、也门等国近几年的政治变化，对于我们更好地认识“一带一路”建设过程中存在的政治、安全风险，都具有明显的警示作用。

对以上风险，我们可以从以下几个方面进行应对和防范：
1. 在国际动员方面，一方面要全方位、多渠道加强动员，在“一带一路”建设的头几年内，保持国际动员总体处于较高水平的状态。

通过相关国家及早的实质性参与，使“一带一路”建设更快地进入自我持续自我发展状态。

另一方面，在调动沿线国家预期方面，解释和说明要切合实际，预期与实际收益要尽量匹配。

①Paul Kennedy, The Rise and Fall of the Great Power: Economic Change and Military Conflict from 1500 to 2000, London: Unwin Hyman, 1988, p. 689.另可参[美]考杰克・斯奈德著，于铁
军译：《帝国的迷思：国内政治与对外扩张》，北京：北京大学出版社，2007年版。

②关于如何吸引支持和追随者的探讨，可以参考Stefan A. Schirm, "Leaders in Need of Followers: Emerging Powers in Global Governance," European Journal of International Relations, 16(2), 2010, pp. 197-221.
相关国家的预期不能太低，以免影响积极性，但也不能太高，以免无法实现，特别是需要采取一定的措施及早消除有些国家“等、靠、要”思想的消极影响。

2. 建立与“一带一路”重要性相匹配的国际话语权，更好地宣传和解释“一带一路”的建设原则、框架思路、对沿线国家的意义和价值，消除某些国家的担心和疑虑，抵消国际上一些负面宣传的消极影响。

关于“一带一路”的国际话语权，不能只靠中国自身的努力，而要联合在“一带一路”建设过程中有着重要利益的相关国家去共同争取，对“一带一路”进行多主体、多维度的表述和阐释，避免“一带一路”在国际上被以过于政治化的方式加以解读。

3. 强化国别分析和风险评估。

“一带一路”涉及的国家众多，这些国家有着不同的历史、文化、民族、宗教背景，为此，需要进行大量深入和有很强针对性的国别研究。

它所要求的国别研究，与过去很多书斋式的以发表论文或进行一般性资料整理和收集为目标的国别研究性质不同，它要求对现实需求有很高的针对性，问题分析和政策建议有很强的时效性，对风险有切合实际的预警性，并能拿出有效的应对方案。

“一带一路”建设需要有与过去不同的国别分析方法，以及需要大量能深入一线、掌握实际情况、同时具有战略分析能力的国别研究人才，而不是一般意义上的“某国通”。

①高水平和高度务实的国别研究，还有一个重要作用，就是让沿线国家认为中国真正了解它，真正重视它，从而更愿意与中国进行有效的沟通，这对于顺利开展合作也是一个很重要的因素。

同时要加强国与国之间的比较研究，以便在资源投入和使用的过程中，分清主次，明确重点，提高配置效率。

通过强化国别研究和风险评估，减少“一带一路”建设项目中的坏账，降低半途而废工程出现的可能性，提升在政治动荡时保护自身利益的能力。

4. 重视国际资源的动员和使用，在“一带一路”建设过程中，更好地利用国际资源。

国际资源的动员和使用，要依托于沿线国家，但不局限于沿线国家。

这方面一个明显的成功例子，是亚投行成员涉及很多非亚洲国家，这有助于扩大资金来源和分散风险。

在调动国际资源的过程中，努力推动和强化沿线各国发展战略的对接与相互配合，使“一带一路”项目更好地嵌入沿线国家自身的发展规划与发展方案，形成相关的国内和区域、次区域制度安排。

同时，需调动沿线国家社会层面的积极性，把参与“一带一路”建设的激励深入到各国内部，而不只是建立在政府层面。

理想状态下，形成一种真正能在现实政治中发挥作用的“利
①李晨阳：“周边外交要重视细节”，载《世界知识》2014年第7期，第73页。

叶海林，“‘一
带一路’：少些宏大叙事，多些细节讨论”，
/www/resource/jsp/newsDetail_forward_1306711。