《浙江省城市地下空间开发利用“十三五”规划》
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浙江省城市地下空间开发利用“十三五”规划
城市地下空间开发利用是城市建设和发展的重要组成部分， 加快推进城市地下空间开发利用是我省推进经济转型升级、深入 实施新型城市化的重要举措，也是提高城镇建设用地效率、改善 民生、建设“两美”浙江的有力抓手。近年来，在省委、省政府的 高度重视和持续推动下，全省城市地下空间开发利用工作取得显 著成效，地下空间开发规模和效益不断提升，各项管理制度和政 策不断完善。
3、进行了卓有成效的地下空间开发建设实践 ——地下空间规模化开发利用成效显著。从历年累计城市地 下空间开发利用规模看，杭州、宁波两市城市地下空间开发利用 总量最高，在 1000 万平方米以上；温州、台州、绍兴、嘉兴、 金华其次，在 500 万到 1000 万平方米之间；湖州、丽水在 250 万到 500 万平方米之间；舟山、衢州在 250 万平方米以下，地下 空间开发利用规模呈现出与经济发展水平及城市化发展阶段相 关的地区差异特征。从年度数据看，2014 年全省城市地下空间 竣工面积为 1644.65 万平方米。
一、发展背景 （一）现实基础
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1、制定了城市地下空间开发利用相关政策法规 2011 年，省政府制定出台了《关于加快城市地下空间开发 利用的若干意见》（浙政发〔2011〕17 号），强调了城市地下空 间开发利用的重要性和紧迫性，明确了城市地下空间开发利用的 指导思想、基本原则、主要任务以及保障措施。2012 年，省建 设厅会同省人防办联合发布了《单建掘开式地下空间开发利用 工程兼顾人防需要设计导则（试行）》，推动地下空间开发利用 兼顾人防需要。2013 年，省建设厅制定出台了《浙江省地下建 筑物登记暂行办法》，为地下建筑物登记提供了重要依据。2013 年，省建设厅、公安厅联合发布了《浙江省城市建筑工程停车 场（库）设置规则和配建标准》，规范了城市地下停车设施的建 设和管理。各地也制定出台了城市地下空间开发利用相关政策 文件，如丽水市制定了城市地下空间开发利用鼓励政策，杭州、 温州、金华等城市对地下空间权属、用地管理、土地登记等进 行了规定。以上探索有力地推动了我省城市地下空间开发利用 政策法规的完善。 2、开展了多样化城市地下空间规划编制实践 为规范全省城市地下空间开发利用规划编制工作，2010 年 省建设厅制定出台了《浙江省城市地下空间开发利用规划编制 导则（试行）》。作为全国省级层面首个城市地下空间规划编制 导则，该导则对总体规划、专项规划、详细规划等阶段城市地
4、地下空间信息普查和信息系统建设相对滞后，综合协调 机制仍不健全
全省地下空间资源普查开展不足，各城市存在地下空间基础 数据资料不完整、信息共享不足、统计口径和标准不一致等问题，
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制约了地下空间信息管理系统的建设。多数城市仍未建立统一的 地下空间开发利用协调机构，缺乏有效的协调机制，重大事项的 管理主体和责任主体不明确，造成地下空间规划建设管理缺位， 存在重建设轻维护的现象。
——地下空间开发利用引入民资效果显著。各城市充分发挥 民间资本在地下空间开发利用中的积极作用，引导民间资本建设 停车场库、商业设施等多种功能地下空间，有力推动了各类地下 设施建设。如温州出台了吸引民间资本投入的鼓励政策，引进民 间资本在城市主干道温州大道下建设了集商业、停车、管廊及兼 顾人防需要一体的多功能地下空间。
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效益、社会效益、战备效益和环境效益的有机统一。 （三）总体目标 “十三五”期间我省城市地下空间开发利用的总体目标是：通
过科学布局、分层指导、完善功能、建章立制、规范管理、有序 推进，全面提升全省城市地下空间开发利用规划、建设、管理和 维护水平。到 2020 年，地下空间开发利用的政策法规体系日趋 完善，基本形成地上地下一体化的规划体系和空间管理体系；推 动地下空间开发利用从单一投资来源为主向多元投资主体转变， 从浅层单功能开发向深层多功能开发转变，从散点式开发向轴 向、网络化整体开发转变，从单一地下空间开发向互联互通的地 下城建设转变，城市地下空间综合开发利用水平显著提升。
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已经具备了规模化开发利用城市地下空间的条件。随着各城市地 下空间重大基础设施建设以及海绵城市、智慧城市试点工作的推 进，需要进一步完善地下空间规划编制体系，提升地下空间建设 水平，制定相关政策法规，建设地下空间信息系统，统筹地上地 下空间规划管理。
二、总体要求 （一）指导思想 以“四个全面”战略布局为统领，以创新、协调、绿色、开放、 共享五大发展理念为引领，深入贯彻落实省委省政府对地下空间 开发利用的相关要求，坚持以人为本、因地制宜、科学规划、综 合利用、精细管理、集约发展，有效保护地下空间资源，科学合 理开发利用城市地下空间。以完善城市地下空间规划体系、提高 城市地下空间建设水平、提升城市地下空间管理能力、健全城市 地下空间开发利用配套政策、建立健全城市地下空间法律法规为 重点，推动城市地下空间高效开发利用，完善城市功能，提升城 市品质，深入推进新型城市化建设，促进高水平全面建成小康社 会。 （二）基本原则 1、以人为本，公共优先 在城市地下空间开发利用中，坚持以人的使用和需求为中 心，坚持把公共利益放在城市地下空间开发利用的首位，优先发 展城市基础设施和公共服务设施，预留城市地下公共基础设施发
（三）面临形势 从国家层面看，国家对地下空间开发利用日益重视。2013 年住房城乡建设部、国家人防办联合开展了地下空间规划、建设 和管理研究与试点工作，对政策法规、体制机制、标准规范等进 行研究，起草《城市地下空间规划管理办法》，制定《城市地下 空间规划规范》，规范城市地下空间规划、建设和管理。2014 年 财政部、住房城乡建设部发布《关于开展中央财政支持地下综合 管廊试点工作的通知》（财建〔2014〕839 号），推动城市综合管 廊试点工作。2015 年中央城市工作会议提出加强城市地下地上 基础设施建设和推进海绵城市建设的要求。2016 年 5 月，住房 城乡建设部编制了《城市地下空间开发利用“十三五”规划》，明 确了“十三五”期间的主要任务，提出了保障规划实施的政策措 施。 从我省层面看，“十三五”时期是全面推进新型城市化发展的 关键时期，统筹合理利用城市地下空间将成为缓解城市土地资源 紧缺的重要途径，对于完善城市综合服务功能、增强城市防护和 防灾能力、促进城市集约、紧凑和低碳化发展、进一步提升城市 化发展质量意义重大。2015 年我省人均 GDP 超过 12000 美元，
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4、积极探索了地下空间管理体制建设 ——成立了地下空间开发利用综合管理机构。省级层面成立 了省城市地下空间开发利用工作领导小组，负责协调全省城市地 下空间开发利用工作，并定期召开现场会，推广地下空间开发利 用做法和经验。设区市层面杭州、金华、台州、丽水等成立了地 下空间开发利用领导小组，积极探索地下空间综合协调机制，统 筹协调地下空间开发利用。 ——逐步开展了城市地下空间信息系统建设。各城市进行了 地下管线信息普查工作，推动了地下管线信息管理系统建设。绍 兴初步建立了地下管线信息管理系统。杭州、宁波、温州、金华、 衢州、义乌等城市还制定了地下管线管理相关规定，明确了地下 管线信息普查、登记、使用等要求，规范了地下管线信息管理工 作。 （二）主要问题 1、缺乏综合与专项政策法规指导，技术标准仍需进一步完 善 地下空间开发利用日趋复杂和综合，但目前我省地下空间开 发利用仍缺乏系统、规范的内容和程序要求。政策法规方面，缺 乏指导地下空间开发利用的综合法规，地下空间开发利用在规划 建设、权属登记、工程质量和安全使用等方面存在制度缺项，尤 其是地下空间权属方面政策法规的缺失影响了民间资本投资开 发利用地下空间的积极性。技术标准方面，详细规划层次地下空
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下空间开发利用的规划期限、规划范围、主要任务、内容成果 等相关要求作出了规定，有力指导了城市地下空间规划尤其是 城市地下空间专项规划的编制，实现了各设区市城市地下空间 开发利用专项规划编制的全覆盖。除专项规划外，各设区市在 地下空间规划编制方面进行了积极探索，如杭州市编制了分区 层面城市地下空间专项规划，宁波市开展了城市地下空间规划 实施评估和地铁沿线规划研究工作。此外，杭州、宁波等城市 结合新城和城市轨道交通建设，开展了城市地下空间控制性详 细规划编制，在地上地下统筹布局、地下空间整体开发、地下 空间开发指标设置、地下空间互联互通等方面进行了有益尝试。 多类型地下空间规划的编制为推动城市地下空间合理开发利用 提供了重要指导。
为贯彻落实《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设 管理工作的若干意见》、全国《城市地下空间开发利用“十三五” 规划》和《浙江省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》， 浙江省住房和城乡建设厅（以下简称省建设厅）与浙江省发展和 改革委员会联合编制了《浙江省城市地下空间开发利用“十三五” 规划》（以下简称《规划》）。《规划》立足我省发展实际，从规划、 建设、管理、法规等层面提出我省“十三五”期间城市地下空间开 发利用的发展目标、工作任务及主要保障措施，是指导各地开展 城市地下空间开发利用规划、建设和管理的重要依据。
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间规划的编制技术要求不够清晰明确，可操作性欠佳。 2、地下空间规划体系仍不完善，各层次规划编制内容深度
仍有欠缺 各城市注重专项规划层次的地下空间规划编制，对总体规划
层次、详细规划层次地下空间规划编制重视不够。各层次规划缺 乏对地下空间开发利用的具体内容要求，城市总体规划缺乏对地 下空间开发利用的总体要求，城市详细规划缺乏对地下空间开发 利用的控制引导，城市重点地区缺乏对地下空间城市设计的引 导，地下空间规划编制滞后于城市建设，地下空间规划编制内容 和体系仍需进一步完善。
—8—Βιβλιοθήκη 展空间，兼顾平时和战（灾）时需要，做好防洪排涝防台等防灾 减灾工作，保障公共安全和公众利益需求。
2、科学规划，精细管理 进一步完善城市地下空间规划体系，统筹城市地上地下空间 规划编制，规范规划编制要求，把各层次地下空间规划的重要内 容纳入法定规划，有效指导城市地下空间开发利用。明确城市地 下空间权属关系，建立完善城市地下空间综合协调机构，搭建地 下空间信息管理平台，加强规划建设全过程监管，提高地下空间 精细化管理水平。 3、因地制宜，分类指导 坚持城市地下空间开发利用与城市功能定位、经济社会发展 阶段、城市特色培育相适应，突出不同规模等级、不同发展阶段 城市以及城市重点开发区域与一般开发区域地下空间开发利用 的差异，因地制宜进行规划的编制，明确开发利用重点，加强规 划管理，推动城市地下空间合理开发利用。 4、互联互通，综合利用 各城市推动地下空间重点开发区域及城市交通枢纽地区、城 市更新地区、城市新城等地区地下空间的互联互通，明确连通主 体和连通要求，落实连通责任，发挥整体效益，推动城市地下空 间网络化品质化开发。推动地下空间开发利用与“三改一拆”、交 通治堵、海绵城市建设等工作的结合，平为战（灾）用、战（灾） 为平用、综合利用、服务民生，努力实现城市地下空间开发经济
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图 1 各设区市地下空间现状建筑面积（截至 2014 年底）
（备注：杭州市为 2011—2014 年数据，其他设区市为历年统计汇总数据）
——地下空间功能多样化布局成效凸显。杭州、宁波结合城 市轨道交通建设探索地下商业、停车、市政、公共设施一体化建 设，且结合新城发展建设了地下综合管廊；嘉兴结合商务办公楼 宇和总部产业园建设探索了地下空间的互连互通和不同主体地 块的整体开发建设；金华结合物流基地建设了地下仓储物流设 施。地下空间功能的多样化缓解了城市交通拥堵，有效推动了城 市功能的完善。
3、地下空间开发缺乏整体统筹与互联互通，功能结构和融 资结构较为单一
城市地下空间开发利用缺乏系统性考虑，地下空间开发利用 与地面空间统筹协调不足，缺乏衔接，同一地区相邻地下空间缺 乏连通，存在零星、分散、孤立开发问题，尚未形成高效便捷的 地下空间网络系统。停车仍然是目前地下空间最主要的功能，地 下空间功能较为单一且以浅层开发为主。地下公共设施的建设仍 以政府投资为主，投融资模式单一。
城市地下空间开发利用是城市建设和发展的重要组成部分， 加快推进城市地下空间开发利用是我省推进经济转型升级、深入 实施新型城市化的重要举措，也是提高城镇建设用地效率、改善 民生、建设“两美”浙江的有力抓手。近年来，在省委、省政府的 高度重视和持续推动下，全省城市地下空间开发利用工作取得显 著成效，地下空间开发规模和效益不断提升，各项管理制度和政 策不断完善。
3、进行了卓有成效的地下空间开发建设实践 ——地下空间规模化开发利用成效显著。从历年累计城市地 下空间开发利用规模看，杭州、宁波两市城市地下空间开发利用 总量最高，在 1000 万平方米以上；温州、台州、绍兴、嘉兴、 金华其次，在 500 万到 1000 万平方米之间；湖州、丽水在 250 万到 500 万平方米之间；舟山、衢州在 250 万平方米以下，地下 空间开发利用规模呈现出与经济发展水平及城市化发展阶段相 关的地区差异特征。从年度数据看，2014 年全省城市地下空间 竣工面积为 1644.65 万平方米。
一、发展背景 （一）现实基础
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1、制定了城市地下空间开发利用相关政策法规 2011 年，省政府制定出台了《关于加快城市地下空间开发 利用的若干意见》（浙政发〔2011〕17 号），强调了城市地下空 间开发利用的重要性和紧迫性，明确了城市地下空间开发利用的 指导思想、基本原则、主要任务以及保障措施。2012 年，省建 设厅会同省人防办联合发布了《单建掘开式地下空间开发利用 工程兼顾人防需要设计导则（试行）》，推动地下空间开发利用 兼顾人防需要。2013 年，省建设厅制定出台了《浙江省地下建 筑物登记暂行办法》，为地下建筑物登记提供了重要依据。2013 年，省建设厅、公安厅联合发布了《浙江省城市建筑工程停车 场（库）设置规则和配建标准》，规范了城市地下停车设施的建 设和管理。各地也制定出台了城市地下空间开发利用相关政策 文件，如丽水市制定了城市地下空间开发利用鼓励政策，杭州、 温州、金华等城市对地下空间权属、用地管理、土地登记等进 行了规定。以上探索有力地推动了我省城市地下空间开发利用 政策法规的完善。 2、开展了多样化城市地下空间规划编制实践 为规范全省城市地下空间开发利用规划编制工作，2010 年 省建设厅制定出台了《浙江省城市地下空间开发利用规划编制 导则（试行）》。作为全国省级层面首个城市地下空间规划编制 导则，该导则对总体规划、专项规划、详细规划等阶段城市地
4、地下空间信息普查和信息系统建设相对滞后，综合协调 机制仍不健全
全省地下空间资源普查开展不足，各城市存在地下空间基础 数据资料不完整、信息共享不足、统计口径和标准不一致等问题，
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制约了地下空间信息管理系统的建设。多数城市仍未建立统一的 地下空间开发利用协调机构，缺乏有效的协调机制，重大事项的 管理主体和责任主体不明确，造成地下空间规划建设管理缺位， 存在重建设轻维护的现象。
——地下空间开发利用引入民资效果显著。各城市充分发挥 民间资本在地下空间开发利用中的积极作用，引导民间资本建设 停车场库、商业设施等多种功能地下空间，有力推动了各类地下 设施建设。如温州出台了吸引民间资本投入的鼓励政策，引进民 间资本在城市主干道温州大道下建设了集商业、停车、管廊及兼 顾人防需要一体的多功能地下空间。
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效益、社会效益、战备效益和环境效益的有机统一。 （三）总体目标 “十三五”期间我省城市地下空间开发利用的总体目标是：通
过科学布局、分层指导、完善功能、建章立制、规范管理、有序 推进，全面提升全省城市地下空间开发利用规划、建设、管理和 维护水平。到 2020 年，地下空间开发利用的政策法规体系日趋 完善，基本形成地上地下一体化的规划体系和空间管理体系；推 动地下空间开发利用从单一投资来源为主向多元投资主体转变， 从浅层单功能开发向深层多功能开发转变，从散点式开发向轴 向、网络化整体开发转变，从单一地下空间开发向互联互通的地 下城建设转变，城市地下空间综合开发利用水平显著提升。
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已经具备了规模化开发利用城市地下空间的条件。随着各城市地 下空间重大基础设施建设以及海绵城市、智慧城市试点工作的推 进，需要进一步完善地下空间规划编制体系，提升地下空间建设 水平，制定相关政策法规，建设地下空间信息系统，统筹地上地 下空间规划管理。
二、总体要求 （一）指导思想 以“四个全面”战略布局为统领，以创新、协调、绿色、开放、 共享五大发展理念为引领，深入贯彻落实省委省政府对地下空间 开发利用的相关要求，坚持以人为本、因地制宜、科学规划、综 合利用、精细管理、集约发展，有效保护地下空间资源，科学合 理开发利用城市地下空间。以完善城市地下空间规划体系、提高 城市地下空间建设水平、提升城市地下空间管理能力、健全城市 地下空间开发利用配套政策、建立健全城市地下空间法律法规为 重点，推动城市地下空间高效开发利用，完善城市功能，提升城 市品质，深入推进新型城市化建设，促进高水平全面建成小康社 会。 （二）基本原则 1、以人为本，公共优先 在城市地下空间开发利用中，坚持以人的使用和需求为中 心，坚持把公共利益放在城市地下空间开发利用的首位，优先发 展城市基础设施和公共服务设施，预留城市地下公共基础设施发
（三）面临形势 从国家层面看，国家对地下空间开发利用日益重视。2013 年住房城乡建设部、国家人防办联合开展了地下空间规划、建设 和管理研究与试点工作，对政策法规、体制机制、标准规范等进 行研究，起草《城市地下空间规划管理办法》，制定《城市地下 空间规划规范》，规范城市地下空间规划、建设和管理。2014 年 财政部、住房城乡建设部发布《关于开展中央财政支持地下综合 管廊试点工作的通知》（财建〔2014〕839 号），推动城市综合管 廊试点工作。2015 年中央城市工作会议提出加强城市地下地上 基础设施建设和推进海绵城市建设的要求。2016 年 5 月，住房 城乡建设部编制了《城市地下空间开发利用“十三五”规划》，明 确了“十三五”期间的主要任务，提出了保障规划实施的政策措 施。 从我省层面看，“十三五”时期是全面推进新型城市化发展的 关键时期，统筹合理利用城市地下空间将成为缓解城市土地资源 紧缺的重要途径，对于完善城市综合服务功能、增强城市防护和 防灾能力、促进城市集约、紧凑和低碳化发展、进一步提升城市 化发展质量意义重大。2015 年我省人均 GDP 超过 12000 美元，
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4、积极探索了地下空间管理体制建设 ——成立了地下空间开发利用综合管理机构。省级层面成立 了省城市地下空间开发利用工作领导小组，负责协调全省城市地 下空间开发利用工作，并定期召开现场会，推广地下空间开发利 用做法和经验。设区市层面杭州、金华、台州、丽水等成立了地 下空间开发利用领导小组，积极探索地下空间综合协调机制，统 筹协调地下空间开发利用。 ——逐步开展了城市地下空间信息系统建设。各城市进行了 地下管线信息普查工作，推动了地下管线信息管理系统建设。绍 兴初步建立了地下管线信息管理系统。杭州、宁波、温州、金华、 衢州、义乌等城市还制定了地下管线管理相关规定，明确了地下 管线信息普查、登记、使用等要求，规范了地下管线信息管理工 作。 （二）主要问题 1、缺乏综合与专项政策法规指导，技术标准仍需进一步完 善 地下空间开发利用日趋复杂和综合，但目前我省地下空间开 发利用仍缺乏系统、规范的内容和程序要求。政策法规方面，缺 乏指导地下空间开发利用的综合法规，地下空间开发利用在规划 建设、权属登记、工程质量和安全使用等方面存在制度缺项，尤 其是地下空间权属方面政策法规的缺失影响了民间资本投资开 发利用地下空间的积极性。技术标准方面，详细规划层次地下空
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下空间开发利用的规划期限、规划范围、主要任务、内容成果 等相关要求作出了规定，有力指导了城市地下空间规划尤其是 城市地下空间专项规划的编制，实现了各设区市城市地下空间 开发利用专项规划编制的全覆盖。除专项规划外，各设区市在 地下空间规划编制方面进行了积极探索，如杭州市编制了分区 层面城市地下空间专项规划，宁波市开展了城市地下空间规划 实施评估和地铁沿线规划研究工作。此外，杭州、宁波等城市 结合新城和城市轨道交通建设，开展了城市地下空间控制性详 细规划编制，在地上地下统筹布局、地下空间整体开发、地下 空间开发指标设置、地下空间互联互通等方面进行了有益尝试。 多类型地下空间规划的编制为推动城市地下空间合理开发利用 提供了重要指导。
为贯彻落实《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设 管理工作的若干意见》、全国《城市地下空间开发利用“十三五” 规划》和《浙江省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》， 浙江省住房和城乡建设厅（以下简称省建设厅）与浙江省发展和 改革委员会联合编制了《浙江省城市地下空间开发利用“十三五” 规划》（以下简称《规划》）。《规划》立足我省发展实际，从规划、 建设、管理、法规等层面提出我省“十三五”期间城市地下空间开 发利用的发展目标、工作任务及主要保障措施，是指导各地开展 城市地下空间开发利用规划、建设和管理的重要依据。
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间规划的编制技术要求不够清晰明确，可操作性欠佳。 2、地下空间规划体系仍不完善，各层次规划编制内容深度
仍有欠缺 各城市注重专项规划层次的地下空间规划编制，对总体规划
层次、详细规划层次地下空间规划编制重视不够。各层次规划缺 乏对地下空间开发利用的具体内容要求，城市总体规划缺乏对地 下空间开发利用的总体要求，城市详细规划缺乏对地下空间开发 利用的控制引导，城市重点地区缺乏对地下空间城市设计的引 导，地下空间规划编制滞后于城市建设，地下空间规划编制内容 和体系仍需进一步完善。
—8—Βιβλιοθήκη 展空间，兼顾平时和战（灾）时需要，做好防洪排涝防台等防灾 减灾工作，保障公共安全和公众利益需求。
2、科学规划，精细管理 进一步完善城市地下空间规划体系，统筹城市地上地下空间 规划编制，规范规划编制要求，把各层次地下空间规划的重要内 容纳入法定规划，有效指导城市地下空间开发利用。明确城市地 下空间权属关系，建立完善城市地下空间综合协调机构，搭建地 下空间信息管理平台，加强规划建设全过程监管，提高地下空间 精细化管理水平。 3、因地制宜，分类指导 坚持城市地下空间开发利用与城市功能定位、经济社会发展 阶段、城市特色培育相适应，突出不同规模等级、不同发展阶段 城市以及城市重点开发区域与一般开发区域地下空间开发利用 的差异，因地制宜进行规划的编制，明确开发利用重点，加强规 划管理，推动城市地下空间合理开发利用。 4、互联互通，综合利用 各城市推动地下空间重点开发区域及城市交通枢纽地区、城 市更新地区、城市新城等地区地下空间的互联互通，明确连通主 体和连通要求，落实连通责任，发挥整体效益，推动城市地下空 间网络化品质化开发。推动地下空间开发利用与“三改一拆”、交 通治堵、海绵城市建设等工作的结合，平为战（灾）用、战（灾） 为平用、综合利用、服务民生，努力实现城市地下空间开发经济
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图 1 各设区市地下空间现状建筑面积（截至 2014 年底）
（备注：杭州市为 2011—2014 年数据，其他设区市为历年统计汇总数据）
——地下空间功能多样化布局成效凸显。杭州、宁波结合城 市轨道交通建设探索地下商业、停车、市政、公共设施一体化建 设，且结合新城发展建设了地下综合管廊；嘉兴结合商务办公楼 宇和总部产业园建设探索了地下空间的互连互通和不同主体地 块的整体开发建设；金华结合物流基地建设了地下仓储物流设 施。地下空间功能的多样化缓解了城市交通拥堵，有效推动了城 市功能的完善。
3、地下空间开发缺乏整体统筹与互联互通，功能结构和融 资结构较为单一
城市地下空间开发利用缺乏系统性考虑，地下空间开发利用 与地面空间统筹协调不足，缺乏衔接，同一地区相邻地下空间缺 乏连通，存在零星、分散、孤立开发问题，尚未形成高效便捷的 地下空间网络系统。停车仍然是目前地下空间最主要的功能，地 下空间功能较为单一且以浅层开发为主。地下公共设施的建设仍 以政府投资为主，投融资模式单一。