07城市更新治理模式政策利弊及原因分析

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2016年第5期

第32卷□　唐婧娴

城市更新治理模式政策利弊及原因分析

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基于广州、深圳、佛山三地城市更新制度的比较

[摘　要]广东省是全国存量土地更新的示范省，自2009年起，全省范围内展开了节约集约用地的制度设计和实践路径探索。在此过程中，省域范围内各地城市政府采取了差异化的更新模式和更新制度设计，市场在政策的逼仄之下扮演着不同的角色，更新的实施效果因此产生了巨大差异。文章主要对广州的“三旧”改造效果和政策变化展开论述，并对比深圳、佛山两地的制度设计和政策模式，讨论在强政府主导模式、政府“守夜人”模式及政府补贴市场模式中，政府与市场的关系，以及这种关系在城市更新中对城市空间发展、城市整体发展产生的影响。[关键词]城市更新；政府与市场；政策分析；城市空间治理

[文章编号]1006-0022(2016)05-0047-07　[中图分类号]TU981　[文献标识码]A

An Analysis Of Different Urban Renewal Policies Under Different Models: Guangzhou, Shenzhen, And Foshan Cases/T ang Jingxian

[Abstract] Guangdong is a model province of land use renewal. Guangdong has carried out compact land use institutional design and practice since 2009. In the process, cities of the province have adopted different renewal models and institutions. Market is playing different roles under different policy dominance, and this has led to different results. The paper introduces the “three old” renovation effects and policy changes, compares the institutional designs and policies between Shenzhen and Foshan, discusses roles of government as dominator, night keeper, and subsidy supplier, and pros and cons of different models in urban development.[Key words] Urban renewal, Government and market, Policy analysis, Urban space governance

0引言：存量时代到来

改革开放以来，广东省全面开放的新格局逐步形成，城镇化建设迅速铺开。2013年，广东省城镇化率达到67.4%，处于迅速上升但逐渐趋缓的阶段。土地是城镇化的空间载体，2000～2007年，在分税制改革、住房制度改革的逼仄之下，全国城镇化普遍采取增量型的土地供给模式，伴随着井喷式的城市建设扩展，新增土地的边际效益递减，增量时代“寿终正寝”，土地紧缩成为发达地区发展在资源方面的瓶颈性问题。

到2010年，广东省的土地总面积为17.96万平方公里，全省土地利用率为94.27%，几近无增量土地可用。然而，城乡建设用地中旧城镇、旧厂房和旧村庄(以下简称“三旧”)面积就达到26.35万公顷，占城乡建设用地总规模的18.07%，这些土地普遍存在使用效率不高甚至闲置的问题，巨大的土地价值没有被利用。为了能够在增量紧缩的情况下探索新型城镇化阶段存量土地的供给模式，2008年国土资源部联合

广东省开展试点示范省工作，鼓励扶持“三旧”改造，涉及低效、闲置存量建设用地共5.47万平方公里。

1城市更新过程中的政府与市场

传统经济学、公共部门经济学、萨缪尔森经济学和民主经济理论等都对政府和市场的关系进行过深入的探讨。自亚当·斯密开始，政府被认为是自由竞争市场的“守夜人”；公共部门经济学则认为政府应在公共服务投资中发挥主导性的作用；民主经济理论更加坚信“没有政府的情况下，即使一个完全竞争经济也不可能达到帕累托最优[1]”，直到对此持谨慎态度的萨缪尔森提出了政府介入的弊端，认为政府也会像市场一样出现失灵[2]。并且，政府介入市场后，权利结构一旦形成，即便出现市场效率下降的趋势，也很难再退出市场，进而形成无法打破的效率“悖论”[3]。

在后发的东亚国家，市场经济还不完全成熟，政府的直接介入在一定程度上能够更好地整合资源，提高

[基金项目][作者简介]

北京市朝阳区“资源紧约束背景下城市更新和城市土地使用方式研究(案例研究)”课题(20142001415)唐婧娴，清华大学建筑学院、首都区域空间规划研究北京市重点实验室博士研究生。

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2从

“政府引导”到“政府主导”—广州“三旧”改造

2.1实施过程和阶段特征

广州的“三旧”改造用地共计11　182宗，总面积达到358.66　km 2。到目前为止，旧村庄改造的完成率达到14.6%，旧厂房改造的完成率达到9.6%，总体完成率达到10.9%。根据广州“三旧”改造的实施进度，大体可以将其划分为两个阶段。

(1)第一个阶段是“政府引导、市场运作”的快速改造初期阶段。

这一阶段“三旧”改造的政策体系初步建立，市场具有很大的积极性，市场资金踊跃进入，多以单个项目来推进，如著名的猎德村“三三三制”改造。

(2)第二阶段从2012年至今。这一阶段从“政府引导”转向了“政府主导”，强调成片改造，土地应储尽储，防止土地增值收益向市场外溢。整体上，这一阶段的“三旧”改造速度减缓(表1)。

2.2政策调整的利弊分析

从表1可以看出，广州市的城市更新速度在2012年之后变得缓慢，更新项目报批顺利但很难实施。在此过程中，政策的变化起到了关键性作用。2012年以前，广州实施的主要是《关于较快推进“三旧”改造工作的意见》(穗府[2009]56号)(以下简称“56号文件”)，

其后实施的是《关于加快推进“三旧”改造工作的补充意见》(穗府[2009]20号)(以下简称“20号文件”)。在20号文件中，政府提出“应储尽储，成片改造”的原则，特别是城市发展的重点地区①，由政府采取公开出让的方式组织更新；并且，20号文件调整了对旧厂房公开出让补偿款的计算方法，将不计算补偿的毛容积率范围从超出3.5部分调整为超出3的部分②。

20号文件在56号文件的基础上进行修订，主要针对2009～2012年广州“三旧”实施出现的问题加以调整，其对城市存量空间发展的作用是辩证的。2.2.1片区改造，避免“挑肥拣瘦”，整体功能布局优化

在20号文件中，“三旧”改造规划的编制更加强调“片区开发”，不再提倡“单项改造”，主要是发现之前的改造“挑肥拣瘦”，使得大量难以改造的用地被剩下，区段整体的提升目标得不到实现。而“片区改造”能够联动地将整体的功能组织放在首位，以便在中观区域层面上管控城市发展的功能和布局。例如，在旧村庄的改造中，集体旧厂房的盈利空间大，是开发主体乐于参与的部分，而旧村庄的产权处理繁杂，大多数开发主体望而却步，如果不要求片区联动的整村改造，低效、环境较差的旧村庄空间很难被纳入到改造的范围内。

公共服务水平，优化资源配置，增强宏观调控能力。然而，两者的作用边界是效率增减的核心因素，一旦政府走向“反客为主”的地位或者市场缺乏管束都会造成较大的问题。

城市更新是城市再开发的综合发展过程，政府治理和市场化运行是其中最重要的两股力量(图1)。城市政府是游戏规则的制定者，通过制定更新政策来回答城市土地如何使用、未来空间如何发展的问题。没有政府的干预，基础设施等公共物品的供给会在市场追求经济利益的逼仄之下出现缺口，形成公地的悲剧。

市场是城市更新的重要资金来源和执行者。土地二次开发的过程一般都是“豪华的”，市场能动的资金流是更新顺利进行的保证。如果掌握话语权的政府肆意扩大其管理的边界，抑制了市场的积极性，则会无谓地提高交易成本，降低资源分配的效率[4]。政府和市场的关系左右着城市更新实施的效果，包括更新推进的速度、公共服务设施供给和空间质量等。那么不同的政府与市场关系究竟会造成怎样的影响？

本文尝试以广州城市更新的实施效果为比较研究的切入点，挖掘制度设计的利弊和原因，并对比深圳、佛山的城市更新模式，探究不同治理模式下，政府和市场的关系对城市更新制度设计、存量空间发展产生的影响。

图1 城市更新过程中政府与市场的关系

表1 广州“三旧”改造完成情况

2010年前

启动44　km 2的改造工作；完成9村清拆；

开展10个旧城片区的整治项目、30个厂房改造项目启动项目完成50%；村子清拆和方案审

批完成2/3；旧厂房改造基本完成；旧城镇整治滞后

2012年前

基本完成历史用地手续办理；按每年30　km 2

的速度推进“三旧”改造工作；重点推进10个旧村庄、10个旧城片区和30个旧厂房的改造工作，拆除1　000万平方米建筑，拉动投资1　000个亿完成了上报的完善各类历史用地的任务；改造推进速度较快，完成目标数量的2/3；旧厂改造超额完成，旧村庄改造基本达到目标，旧城镇改造滞后；投资拉动超额完成

2012年至今基本完整城市重点片区改造重建工作，完成52个城中村的全面改造；基本完成“退二”

企业和集体旧厂房的土地处置工作

部分完成片区改造规划的项目停留在审批阶段；22条城中村改造计划获得批复，但未实施；工业用地减少缓慢

资料来源：《广州市“三旧”改造规划评估报告（2009-2014）》。