疏勒河流域水权试点改革的实践与思考

2019.05中国水利
自2014年6月以来,甘肃省疏勒河流域水资源管理局按照“力争用2~3年的时间,在确权登记、水权交易以及相关制度建设方面率先取得突破,有效发挥市场配置水资源的作用,为全国层面推进水权制度建设提供经验借鉴”的总体思路,在省、市政府的主导下,有序有力有效推进试点工作。

截至2017年12月底,试点工作顺利通过了水利部和甘肃省政府的共同验收。

一、试点改革取得的成效
1.全面实施流域水资源分配和确权颁证
按照“三条红线”指标,分配试点范围用水控制指标9.4亿m3。

农业用水确权面积138.47万亩(1亩=1/15 hm2,下同),占现状耕地面积201.76万亩的68.63%。

对农业用水户进行了确权发证,发放水权证221本;对工业、生活、人工生态取用水户重新核
发了取水许可证,总计核发取水许可
证3609本。

2.搭建流域水权交易信息平台
在中国水权交易所交易平台设
立了疏勒河流域水权网上交易大厅,
建立了甘肃省水利厅、酒泉市水务
局、疏勒河管理局三级互联互通的水
资源使用权确权登记数据库。

健全完
善了灌区计量设施和监控系统,新
(改)建斗口以上计量设施741座。

3.尝试性开展多种形式的水权
交易
在灌区农户间、用水户协会间、
农业和工业间尝试性开展了水资源
使用权交易流转,为深入开展流域水
权交易、培育水权水市场奠定了基
础,积累了经验。

4.完成水权制度建设
先后制定出台了《疏勒河流域水
权交易管理试行办法》《疏勒河流域水
权交易资金管理办法(暂行)》等水权制
度12项,为试点改革提供了制度保障。

5.初步建立水权水市场监管体系
建立了由疏勒河管理局负责水
权交易计量、调度和结算,市、县(市)
政府负责水市场培育和水权交易监督
管理,中国水权交易所提供主体资格
审核、意向征集整理、信息发布交换、
资产评估、水权买卖、资金结算、过程
监管等综合服务的市、县(市)、灌区三
级互联互通的水权水市场监管体系,
保障了水权交易流转的有序进行。

二、主要做法
1.加强顶层设计，健全工作机制
按照“尊重自然、人水和谐、以水
定需、因水制宜、量水而行”的原则,
制定了《甘肃省疏勒河流域水权试点
方案》,明确试点工作的目标是:建立
归属清晰、权责明确、监管有效、流转
顺畅的水权制度体系。

主要任务是:
疏勒河流域水权试点改革的实践与思考
王合创
(甘肃省疏勒河流域水资源管理局,735211,酒泉)
摘要:甘肃省疏勒河流域是水利部确定的全国7个水权改革试点之一。

通过对疏勒河流域水权试点改革的做
法与成效进行总结,从水权水市场建设、生态用水补偿机制建立等方面,思考和探讨进一步深化和全面推开水权
试点改革的方法和途径,为在全省乃至全国全面推行水权制度改革提供借鉴。

关键词:水权;水市场;疏勒河流域
Pilot project of water right allocation in Shule River Basin:practices and observations//Wang Hechuang
Abstract:Shule River Basin in Gansu Province was selected by the Ministry of Water Resources as one of the seven pilot projects of water right reform in China.With summary of practices and achievements,it makes an in-depth analysis on methodologies and approaches of water right reform,in the respects of water market and compensation for ecological water use.The practices have reference value for the implementation of water right system in other areas of
the province or even in the whole country.
Key words:water right;water market;Shule River Basin
中图分类号:TV213.4+D923.2文献标识码:B文章编号:1000-1123(2019)05-0041-03
收稿日期:2018-01-31修回日期:2019-01-28
作者简介:王合创,高级工程师。

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水
CHINA WATER RESOURCES2019.05
以流域为单元,统筹考虑流域上下游和生态用水需要,开展流域水资源分配和确权登记;开展灌区内农户间、农民用水户协会间、农业与工业间等不同形式的水权交易;开展水权交易平台建设,建立省级水权交易信息平台;建立水权水市场监管体系;开展水权交易制度建设,明确可交易水权范围以及交易的方式、价格、程序、监管等内容,保障农业和农民用水权益,并防止水权交易对第三方和生态环境造成影响。

为了全面领导和统筹推进试点改革,省、市、县(市)政府和疏勒河管理局层层成立了试点工作领导小组,明确责任主体、工作目标、具体任务和保障措施,形成了政府、流域管理机构齐抓共管、合力推进的工作机制。

2.落实承载主体，强化计量监控
试点地区先后组建农民用水户协会122个,涉及农户4.42万户17.37万人,实现了试点区农民用水户协会的全覆盖。

通过健全完善协会“一章程、两办法、三制度”等管理制度,协会用水户拥有水资源使用权、末级渠系工程所有权,参与灌溉管理,形成了以协会自我管理为主,乡镇、水管单位监督指导,村级组织协调的参与式灌溉管理服务体系,落实了农业水资源使用权分配确权的承载主体,实现了水资源使用权、工程所有权、管理权和用水过程决策权的统一管理。

为了使水权分配能够更加科学合理,疏勒河管理局持续在昌马、双塔、花海灌区开展“百亩实测、千亩示范、万亩推广”试验示范,进一步掌握了流域不同灌区、不同灌季、不同作物、不同土壤条件下的实际灌溉定额,为水权分配确权提供了科学的数据支撑。

大力开展灌区信息化建设,改造完善水量计量设施,在灌区关键控制性引(分)水口新建水情实时监测断面13个,实现了三大水库出库流量、全灌区主要节点渠道引(分)水口流量、运行工况等的实时动态监测,为水权交易流转监测计量和准确
核算打下了坚实基础。

3.坚持政府主导，注重分类施策
针对流域确权水量远小于需求
水量、可确权水量远不能支持现有灌
溉面积的实际,制定了试点水资源使
用权确权实施方案,明确了可确权水
量为试点区域用水总量控制红线,确
权范围为二轮土地承包面积、国家土
地占补平衡和政策性新增耕地等三
类耕地,确权主体为农民用水户协
会、农业经营大户和取用水单位。

经
过自下而上、自上而下调查摸底,公
开公示、审查审批等程序,最终确定
试点区符合政策规定的农业用水确
权面积138.47万亩。

确定试点范围内
用水控制指标为9.4亿m3。

在确权分配工作中,各级政府注
重分类施策,对工业用水、城市生活
用水只发放了取水许可证,取水许可
证和水资源使用权证具有同等效力,
定期复核,实行动态管理。

对农业用
水除发放取水许可证外,将水资源使
用权向具体用户细化分解,向农民用
水户协会(村或组)增发水资源使用权
证,而不直接向农户发放水资源使用
权证,既响应了当前中央对农村土地
集中流转等方面的最新政策,又有效
避免了水资源使用权的过度碎片化。

4.搭建交易平台，提供信息服务
根据流域实际,与中国水权交易
所签订了水权交易平台搭建和维护
委托协议,编制了交易平台搭建与运
行维护方案,在中国水权交易所建立
了疏勒河流域水权网上交易大厅。

对
区域用水总量控制指标、水资源确权
数据、用水户协会和主要农户用水、
工业企业用水等信息进行采集,建立
了甘肃省水利厅、酒泉市水务局、疏
勒河管理局三级互联互通、实时共享
的水资源使用权确权登记数据库,由
中国水权交易所负责实时动态更新
和维护,整合地表水、地下水资源信
息,开展水资源综合平衡和统计分
析,为水权交易流转提供服务。

5.调整产业和种植结构，促进
水资源的合理配置
鼓励灌区农业取用水户通过调
整种植结构、改变灌溉方式等措施节
约水资源,所节约出的水量,由用水
户协会或农户依据持有的用水权证,
经灌区管理单位备案同意后,进行相
关内容的水权变更和交易。

依法办理
取水许可证的工业企业,通过调整产
品和产业结构,改革节水工艺等措施
节约的水资源,在取水许可的有效期
和取水限额内,经原审批机关批准,
可以依法有偿转让其剩余水资源。

企
业可以通过向灌区投资节水设施设
备进行水权转让,取得用水指标。

在
保障农业基本用水的基础上,经县级
以上地方水行政主管部门审查和灌
区管理单位同意,斗口以下的用水户
协会或农户可以通过调整种植结构
等措施,向工业企业转让取用水权,
促进水资源的合理配置、高效利用和
有效保护。

6.抓住政策机遇，推动农业水
价综合改革
疏勒河管理局认真贯彻落实国
务院《关于推进农业水价综合改革的
意见》精神,把灌区农业水价综合改
革与水权试点工作同步实施、统筹推
进。

通过积极与省水利厅、省发改委
协调沟通,经酒泉市政府批准,自
2017年3月起,灌区农业水价调整到
0.132元/m3,基本达到了流域近3年
加权平均农业供水运营成本价。

通过
农业水价综合改革,流域正常的农业
供水价格形成机制正在逐步建立,价
格杠杆对节约用水的促进作用逐步
得到了发挥。

三尧存在的主要矛盾和问题
1.流域用水矛盾仍然十分突出
疏勒河干流多年平均径流量
10.31亿m3。

目前,每年工农业用水总
量已达到9.38亿m3,地表水开发利用
率高达91%;疏勒河干流灌区核定年
地下水可开采量0.7亿m3,目前年开
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水
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采量达1.8亿m3,地下水严重超采,地下水水位总体呈下降趋势。

随着流域经济社会的快速发展,目前仍有城市生活用水、产业园区建设、火电等工业项目申请新增供水,总需水量在1亿m3以上。

同时,经国务院批准实施的《敦煌水资源合理利用与生态保护综合规划》要求,疏勒河流域自2015年起,每年从双塔水库断面向敦煌西湖下泄生态水量7800万m3以上。

流域内农业生产、工业发展、生态建设等用水矛盾仍然十分突出。

2.水权交易市场仍需加强培育
受经济总体下行、产能过剩等大环境影响,流域一些企业购买水权的需求不强,水权水市场形成的内生动力不足,水权交易不活跃,还没有真正形成运行规范、秩序良好、经济效益高的疏勒河流域水权水市场,在一定程度上影响了水权制度改革和交易流转,流域水权交易市场仍需进一步加强培育。

3.生态用水补偿机制尚未建立
多年来,疏勒河管理局通过水利工程每年向玉门市、瓜州县城市绿化区、人工湖、风沙线、灌区防风林带等供水4000万~6000万m3,向下游敦煌、瓜州、玉门境内各自然保护区输送生态水8000万m3以上。

随着经济社会的快速发展,流域生态用水被挤占的情况时有发生,加快建立流域生态用水补偿机制,进一步明确生态用水补偿的方式、范围和标准等,为做好流域生态补偿提供法律依据,已刻不容缓。

4.节水型灌区建设需加大投入
在水权分配中,农业用水依然是流域的用水大户,占水权分配水量的近90%,灌区作物种植结构不尽合理,节水设施不完善,农田灌溉方式粗放,农业灌溉定额和工业用水万元产值耗水定额高,用水效率相对较低,2017年灌区农田灌溉水利用率仅为56.8%。

已实施的高效节水工程,正常运行率较低,部分工程建成后由于没有稳定的投入机制,效益发挥不好。

加大政府对节水型灌区建设的投入力度,加快
推进节水型灌区建设步伐,真正建成
“总量控制、定额管理、水权流转、水价
调节”的节水型灌区,是今后深化和巩
固水权试点成果的一项长期任务。

5.正常的水价机制尚未形成
流域农业灌溉水价长期偏低,与
成本水价相差甚远,工程维修和折旧
费用长期无法按预算管理标准正常
计提,水利工程运行维护管理经费严
重不足,灌区群众节水意识不强,节
水动力不足,不利于水权试点改革工
作的深入推进。

四、进一步深化和全面推
进水权改革的思考与
建议
继续推动颁布实施
域水资源管理条
例》,保障流域生态用水的法律地
位,为统筹上下游、地表水与地下水
管理、流域水量统一调度管理提供
法律依据。

积极推动建立流域生态
用水补偿机制,由国家财政承担流
域生态林、湿地用水费用。

建立疏勒
河流域省级生态补偿专项基金,发
挥财政资金在生态补偿中的激励引
导作用,全面促进疏勒河流域生态
文明建设。

以水权试点为契机,
大力加强流域水利基础设施建设,采
取工程措施,不断提高水资源节约利
用水平。

积极争取各级财政对节水型
灌区建设的资金投入,大力推广喷、
滴、渗灌等高新节水技术措施,引导
发展高效节水农业,加快调整灌区作
物种植结构、产业布局和用水结构,
合理控制灌溉用水,降低农业用水比
重,节约水资源。

以市场为导向,合理
调整水价,以价格杠杆推动节约用水
和水权交易流转,提高水的利用效率
和效益。

探索确定符合市场规律的水
权交易价格,积极扶持引导灌区用水
户开展同一灌区不同用水户之间、不
同灌区之间、不同行业之间、上下游
间的水权交易,让用水户通过水权交
易获得实实在在的实惠。

鼓励引导新
上项目通过水权交易流转最大程度
地解决新增用水需求。

努力探索建立充分体
现疏勒河流域水资源紧缺状况,以
合理配置水资源、节约用水、提高用
水效率、促进水资源可持续利用为
核心的疏勒河流域水价形成机制,
探索建立决策科学、调整灵活、程序
合法的水价管理体制,推行超定额累
进加价制度和“骨干工程水价+末级
渠系水价”的农业终端水价制度,坚
持在强化供水成本约束、严格供水成
本监审的基础上,适时适度调整灌区
农业水价,努力实现节约用水、补偿
成本、促进水利工程良性运行和建
设管理一流的现代化灌区目标。

应进一步积极探索建
立疏勒河流域水资源用途管制制度,
管理好流域水资源,确保用水户的合
法权益不被侵占;应进一步正确处理
水权改革中产生的矛盾和问题,建立
健全风险管控机制,制定预案,把控
风险,确保试点区域社会和谐稳定;
应进一步深化水权改革、水价改革、
水利工程管理体制改革等水利综合
改革,实现水利综合改革的全面推
进,为流域经济社会持续健康发展提
供水利保障和支撑,为全省乃至全国
水权制度改革探索和积累来自西北
干旱地区甘肃省疏勒河流域的可借
鉴、可复制推广的独特经验。

■
参考文献:
[1]甘肃:探索疏勒河流域水权改革[J].
中国水利,2018(19).
[2]水利部水资源管理司.积极开展水
权试点探索加强水权制度建设[J].中
国水利,2018(19).
责任编辑韦凤年
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