古利克的一体化行政管理思想
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• 组织利用思想进行协调，进而培养组织成 员带着单一目标而共同奋斗的欲望和意愿。 • 协调
五、 从理论原则到实际应用
• • • • • 实践 美国公共行政研究所： 1.政府调查 2.公共服务训练学校 工作兴趣：公共财政，人事，城市政府
六.贡献和不足
• • • • • • • 目的：更大提高公共部门的工作效率 计划 集权 职能分工 不足： 1.一体化的理想与现实 2.行政原则在实际生活中的弊端性 3.对人的社会化需求认识不彻底 公共行政的前辈，无可比肩的公共服务记 录（一体化，实践性，规范性）
解决办法： • 对政治、政策和行政进行很微妙的调节和 适应
根据与政治/政策的相关度不同区分政 府系统中的四种角色类型：
• 1、 政治家： • – 通过监控和调节专家、官僚和利益集团间的关系来保持 整个系统的平衡； • 2、 政务官： • – 中介人，在专家和公众之间作解释以增进相互了解； • 3、 行政官员： • – 理解和协调政策并且向具体的行政工作机构解释和说明 政策指令，忠诚于当选官员的决策，不根据政策作最后决 定； • 4、 技术专家： • –只考虑技术问题
行政的科学限度问题
• 1、科学不能囊括全部行政活动，行政具有价 值性； • 2、对科学的过份推崇（效率至上观）会导致 对“专家治国”的强调，从而出现“专家治理 的危害”。古利克认为，要消除专家政治的危 险，老百姓必须是自身利益的最后裁判。 • 3、应将民主制与专家治理（科学）相结合， 以民主来抑制专家政治的危害： •
• 主要关注的问题与成就 • 公共服务（行政）研究 • 纽约市政研究局的工作： • * 政府调查； • * 公共服务培训学校。 学术著述 • 1935-1937 年，与厄威克合著《行政科学论文集》 ， 其中自己撰写两篇：《组织理论评论》，《科学，价值观 与公共行政》。 • 其它相关文章：陆续发表在《美国国家公共行政研究 所》刊物及其它刊物上。 出色的公共服务工作 • 致力于将公共管理的思想、原则应用于公共服务实践。
• 2、政府工作的目的： • 对过度的自由行为施加必要的控制； • 提供（公私）合作的社区服务； • 表现对弱者的公平的人类同情心（促进社 会公平）；
• 3、政府的工作方式：
• 不应单方面发挥作用，而应与私人部门合 作，尤其是在制定计划上；
• 政府制定的计划指标不政府 膨胀：
• 1）造成政府机构日益膨胀的因素； • – 市场失败会导致政府增长； • – 热心公益者、政府官僚、政治家也致力于推 动预算增长； • 2）应该限制国家（政府）的作用 • – 未来变化无常，政府同样不能确切地了解未 来； • – 政府中的领导者可能缺乏智慧、经验、知识 和高尚品质；
• 所有公共官员，从当选官员到技术专家， 其处理权限是递增减的。
• 有效的行政有赖于目标的单一性、政策的 明确性和公众的支持 • 融合： • 知识 技能 公众愿望 政治力量
三、 科学与行政
• 古立克拒绝二分法，但主张把科学方法应 用于行政问题。
• 科学的方法：“以能力取代无知，以专业 人员取代非专业人员，以专家取代杂而不 精者，以日益加剧的分化和专门化取代华 而不实，以训练有素的行政人员取代训练 无素的新手”。
生平与著述
• 卢瑟· 哈尔西· 古利克(Luther Gulick，1892—1993) ， 1892年生于日本，少年时期生活在日本，1904年 回到美国。随后在美国接受教育。 • 于美国哥伦比亚大学获得博士学位，其后任纽约 市政研究局局长（重建为美国国家公共行政研究 所），并曾经参加过罗斯福政府的行政管理委员 会。 • 1954年成为纽约第一个城市行政官员，随后被提 拔为公共行政研究所董事会主席。最终成为公共 行政研究所荣誉所长。
• 漫长的公共服务经历： • 在纽约和联邦多个政府部门工作过： • • * 纽约市：纽约市政研究局局长；公务员培训学校校长，后来改名为 美国公共行政研究所（也有译为公共行政学院）的所长；公共行政学 院董事会主席；纽约市宪章修订委员会委员；纽约市城市规划委员会 主席；纽约市第一任市府主管（城市行政官）。 • • * 联邦：总统行政管理委员会委员，战争部与财政部顾问；商业部人 口调查咨询委员会委员；白宫行政事务助理；国家资源计划委员会战 后项目协调员；国外救济与复兴行动办公室总部参谋；联合国救济与 复兴署秘书处代理秘书长；社会科学研究理事会属下公务员人事咨询 委员会主席。
二、行政在政府中的角色 ——一种对政治与行政关系的新理解 • 1、拒绝政治/政策-行政二分法： • 政治的含义： • – 一般：通过统治者的控制来寻求私利和发 展； • – 真正：指统治者用来实施控制的行动； • – 二者的区别不在于行动本身而在于动机不 同。
• 认为行政必要涉及到政治和政策过程： • 将一般意义的政治置于行政之外是行不通 的； • – 而将政治的一般方面控制在行政中，又可 能否认行政的真正政治功能 。
一、政府在社会中的作用
• 1 、政府存在的必要性： • 古利克认为，政府是任性、坚强而且自私的人 们能够协作共生的手段，政府活动的主要理由 是市场失败。 • 当基于自身利益且由市场所支配的私人行为被 证明是不适当的时候，政府活动的必要性就产 生了。 • 古利克并没有将市场失败作为政府增长的唯一 理由，他认为公共部门扩张的原因还可能在于 官僚政客的压力。
• 2 、 形成一体化组织的途径 • 分工与整合（ bottom-up原则)： • – 分工的必要性：因为人的差异性与知识技 能的有限性；
• – 整合（分组归类）：即对已经分工化的单 元进行分组归类，目的在于总体协调；
• 古利克提出行政机关的七职能论：计划、 组织、人事、指挥、协调、报告、预算。
第四节 行政组织理论
• 1、主张行政改革，在政府中采用类似企业 管理的方法，形成一体化组织 • A 政府管理与企业管理有共性： • B 运行过程进行改革 • C提出11条行政改革的原则 • 总之：行政部门应该融合成一个整体，配 备一位行政首长，即形成一个一体化的行 政组织 (目的，工序，委托人，地方)
• • 解决方法： • 1.重新划分和配置政府内部职能 • 2. 重新界定美国联邦系统的各项职责
理想政府系统的职责分工模式
• – 行政首长在参谋系统支持下负责制订计划； • – 立法机关负责接受或否决政策建议； – 行政部门负责贯彻落实已被采纳的政策计 划； • – 公众通过参加政党和压力集团行使一般性 的监督控制职能；
五、 从理论原则到实际应用
• • • • • 实践 美国公共行政研究所： 1.政府调查 2.公共服务训练学校 工作兴趣：公共财政，人事，城市政府
六.贡献和不足
• • • • • • • 目的：更大提高公共部门的工作效率 计划 集权 职能分工 不足： 1.一体化的理想与现实 2.行政原则在实际生活中的弊端性 3.对人的社会化需求认识不彻底 公共行政的前辈，无可比肩的公共服务记 录（一体化，实践性，规范性）
解决办法： • 对政治、政策和行政进行很微妙的调节和 适应
根据与政治/政策的相关度不同区分政 府系统中的四种角色类型：
• 1、 政治家： • – 通过监控和调节专家、官僚和利益集团间的关系来保持 整个系统的平衡； • 2、 政务官： • – 中介人，在专家和公众之间作解释以增进相互了解； • 3、 行政官员： • – 理解和协调政策并且向具体的行政工作机构解释和说明 政策指令，忠诚于当选官员的决策，不根据政策作最后决 定； • 4、 技术专家： • –只考虑技术问题
行政的科学限度问题
• 1、科学不能囊括全部行政活动，行政具有价 值性； • 2、对科学的过份推崇（效率至上观）会导致 对“专家治国”的强调，从而出现“专家治理 的危害”。古利克认为，要消除专家政治的危 险，老百姓必须是自身利益的最后裁判。 • 3、应将民主制与专家治理（科学）相结合， 以民主来抑制专家政治的危害： •
• 主要关注的问题与成就 • 公共服务（行政）研究 • 纽约市政研究局的工作： • * 政府调查； • * 公共服务培训学校。 学术著述 • 1935-1937 年，与厄威克合著《行政科学论文集》 ， 其中自己撰写两篇：《组织理论评论》，《科学，价值观 与公共行政》。 • 其它相关文章：陆续发表在《美国国家公共行政研究 所》刊物及其它刊物上。 出色的公共服务工作 • 致力于将公共管理的思想、原则应用于公共服务实践。
• 2、政府工作的目的： • 对过度的自由行为施加必要的控制； • 提供（公私）合作的社区服务； • 表现对弱者的公平的人类同情心（促进社 会公平）；
• 3、政府的工作方式：
• 不应单方面发挥作用，而应与私人部门合 作，尤其是在制定计划上；
• 政府制定的计划指标不政府 膨胀：
• 1）造成政府机构日益膨胀的因素； • – 市场失败会导致政府增长； • – 热心公益者、政府官僚、政治家也致力于推 动预算增长； • 2）应该限制国家（政府）的作用 • – 未来变化无常，政府同样不能确切地了解未 来； • – 政府中的领导者可能缺乏智慧、经验、知识 和高尚品质；
• 所有公共官员，从当选官员到技术专家， 其处理权限是递增减的。
• 有效的行政有赖于目标的单一性、政策的 明确性和公众的支持 • 融合： • 知识 技能 公众愿望 政治力量
三、 科学与行政
• 古立克拒绝二分法，但主张把科学方法应 用于行政问题。
• 科学的方法：“以能力取代无知，以专业 人员取代非专业人员，以专家取代杂而不 精者，以日益加剧的分化和专门化取代华 而不实，以训练有素的行政人员取代训练 无素的新手”。
生平与著述
• 卢瑟· 哈尔西· 古利克(Luther Gulick，1892—1993) ， 1892年生于日本，少年时期生活在日本，1904年 回到美国。随后在美国接受教育。 • 于美国哥伦比亚大学获得博士学位，其后任纽约 市政研究局局长（重建为美国国家公共行政研究 所），并曾经参加过罗斯福政府的行政管理委员 会。 • 1954年成为纽约第一个城市行政官员，随后被提 拔为公共行政研究所董事会主席。最终成为公共 行政研究所荣誉所长。
• 漫长的公共服务经历： • 在纽约和联邦多个政府部门工作过： • • * 纽约市：纽约市政研究局局长；公务员培训学校校长，后来改名为 美国公共行政研究所（也有译为公共行政学院）的所长；公共行政学 院董事会主席；纽约市宪章修订委员会委员；纽约市城市规划委员会 主席；纽约市第一任市府主管（城市行政官）。 • • * 联邦：总统行政管理委员会委员，战争部与财政部顾问；商业部人 口调查咨询委员会委员；白宫行政事务助理；国家资源计划委员会战 后项目协调员；国外救济与复兴行动办公室总部参谋；联合国救济与 复兴署秘书处代理秘书长；社会科学研究理事会属下公务员人事咨询 委员会主席。
二、行政在政府中的角色 ——一种对政治与行政关系的新理解 • 1、拒绝政治/政策-行政二分法： • 政治的含义： • – 一般：通过统治者的控制来寻求私利和发 展； • – 真正：指统治者用来实施控制的行动； • – 二者的区别不在于行动本身而在于动机不 同。
• 认为行政必要涉及到政治和政策过程： • 将一般意义的政治置于行政之外是行不通 的； • – 而将政治的一般方面控制在行政中，又可 能否认行政的真正政治功能 。
一、政府在社会中的作用
• 1 、政府存在的必要性： • 古利克认为，政府是任性、坚强而且自私的人 们能够协作共生的手段，政府活动的主要理由 是市场失败。 • 当基于自身利益且由市场所支配的私人行为被 证明是不适当的时候，政府活动的必要性就产 生了。 • 古利克并没有将市场失败作为政府增长的唯一 理由，他认为公共部门扩张的原因还可能在于 官僚政客的压力。
• 2 、 形成一体化组织的途径 • 分工与整合（ bottom-up原则)： • – 分工的必要性：因为人的差异性与知识技 能的有限性；
• – 整合（分组归类）：即对已经分工化的单 元进行分组归类，目的在于总体协调；
• 古利克提出行政机关的七职能论：计划、 组织、人事、指挥、协调、报告、预算。
第四节 行政组织理论
• 1、主张行政改革，在政府中采用类似企业 管理的方法，形成一体化组织 • A 政府管理与企业管理有共性： • B 运行过程进行改革 • C提出11条行政改革的原则 • 总之：行政部门应该融合成一个整体，配 备一位行政首长，即形成一个一体化的行 政组织 (目的，工序，委托人，地方)
• • 解决方法： • 1.重新划分和配置政府内部职能 • 2. 重新界定美国联邦系统的各项职责
理想政府系统的职责分工模式
• – 行政首长在参谋系统支持下负责制订计划； • – 立法机关负责接受或否决政策建议； – 行政部门负责贯彻落实已被采纳的政策计 划； • – 公众通过参加政党和压力集团行使一般性 的监督控制职能；