关于中国开征环境税的思考

关于中国开征环境税的思考

摘要：当前我国经济增长的主要方式仍以资源密集行业为主，随着我国经济的迅猛发展和资源的过度利用，我国生态环境面临着有史以来最大的危机，而我国在环境保护方面的税收却是相对空白。借鉴国外环境税先行国家的经验，我国应不失时机地开征环境税，以控制我国生态环境的进一步恶化。然而我国当前的污染检测技术水平仍十分落后，对于税基的设定面临重大的挑战。因此，应科学制定环境税的税目、税率，完善环境税征管制度，合理分配环境税收入，加大环境保护资金支出，实现环境保护与经济的协调发展。

关键词：环境治理；环境税；共享税

一、我国开征环境税的意义

环境税又称为生态税、绿色税，是20世纪末国际税收学界才兴起的概念，至今没有一个被广泛接受的统一定义。它是把环境污染和生态破坏的社会成本，内化到生产成本和市场价格中去，再通过市场机制来分配环境资源的一种经济手段。部分发达国家征收的环境税主要有二氧化硫税、水污染税、噪声税、固体废物税和垃圾税等5种。一般认为，英国现代经济学家、福利经济学的创始人庇古（1877～1959）在其1920年出版的著作《福利经济学》中，最早开始系统地研究环境与税收的理论问题。由于污染具有外部性，因此造成了企业成本与社会成本差异。企业污染带来的社会成本大于企业本身所负担的成本，一方面将导致企业取得的收益大于成本，必然扩大生产规模，从而导致企业污染物排放的进一步增加；另一方面，从整个社会来看，

社会成本大于社会福利，即存在社会福利的损失。因此，庇古主张通过对污染企业征税，使得企业的私人成本与社会成本相同，从而促使企业或是通过技术革新降低污染物的排放，或是为排放污染物付出高昂的代价。同时对污染征税将有利于实现社会成本与社会收益的对等。

我国目前处在经济高速发展时期。由于起步晚，错过了技术革命的最佳时期，在当前的发展过程中，过多的依靠资源密集型企业来带动经济发展，由此带来了生存环境的迅速恶化。然而，我国在环境治理方面却长期缺乏足够的资金。一方面，由于我国当前仍以发展经济为主，财政的支出方向多以基础设施投资为重点。同时，对于环境保护的投入毫无经济利益可言，得不到地方政府的足够重视。另一方面，由于污染排放具有外部性，而企业又以自身经济利益最大化为目标，若没有相关部门的监督监管，企业不会自觉降低污染物的排放并参与污染治理。因此，借鉴部分发达国家的做法，政府应当不失时机地开征环境税，以扩大环境保护的资金来源。我国目前资源密集的经济发展方式，将产生大量的废弃物排放，确保了环境税充足的课税对象及税基，带来大量税收收入。同时，通过制定相关政策，环境税款专款专用，为环境治理的相关资金来源提供保障。

二、我国针对环境治理的相关税种现状

1.消费税对环境治理相关作用现状

当前，我国消费税间接起到了环境税的部分作用。如2006年调整后的消费税税目中增设了一次性木筷和实木地板两项，其目的就是通过

征税，一方面抬高木制品的价格，从而控制木制品的消费量；另一方面，将征得的税款可以用于造林支出，缓解由于大量的木制品的生产而造成的植被破坏，维护生态平衡。消费税还对成品油和化妆品征税，这两项都能对环境造成一定程度的破坏。成品油的燃烧是大气污染的缘由之一，而化妆品的生产过程中产生大量的化学物质，是污染河流的重要元凶。对此两种产品征税，可以相对遏制两种产品的消费需求，从而一定程度上减少了环境污染。虽然消费税在作用上起到了与环境税类似的作用，却存在一个最重要的问题，即消费税税收收入并没有投入到我国环境治理中。根据国家统计局统计年鉴2007年的数据来看，中央及地方财政对环境保护的支出仅为995亿元，其中绝大部分的支出由地方政府承担，达到961亿元。而起到与环境税类似作用的消费税全部作为中央政府固定收入，没有用于环境保护方面的支出，因此产生政府在致力于解决环境问题时缺乏相关财政资金的难题。2.资源税对环境治理相关作用现状

资源税的一个主要作用就是促进对自然资源的合理开发利用。目前资源税课税对象包括原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿及盐等七个税目。这其中，原油及天然气、煤炭等资源的使用过程中产生的废气是造成大气污染的主要原因。对该些资源征税，一定程度上控制了资源的过度开发利用，相对减少废气排放。然而资源税无法起到环境税所能达到的效果。一方面，同消费税相同，资源税的税收收入无法有效地应用于环境保护支出；另一方面，借鉴国外相关资源税的设置情况，中国的资源税设置仍然有许

多缺憾，如课税对象不够宽泛，没有对森林、渔业等资源开征，导致这些资源的急速枯竭。

三、我国开征环境税面临的困难

1.开征环境税存在技术难题

开征环境税面临的首要问题就是应确认课征对象，即税目和税基。一方面，从税目方面考虑，针对哪些污染物征税，是需要首先解决的问题。如果考虑不够全面，将达不到环境保护的效果。另一方面，即税基的确定。税基的确定是当前我国设置环境税面临的一个最重要的问题。由于缺乏相关技术支持，如何测定污染物的排放量变得极为困难。同时，一旦污染物排放企业将污染物私自排放，相关部门也难以追查其违法行为。

2.环境税税率设定较为复杂

开征环境税面临的第二个问题就是税率的确定较为复杂。如果税率设置过高，企业成本的提高势必将影响企业的生存能力，不利于促进我国经济快速发展。相反，如果把税率设置得过低，又起不到环境税应有的效用。同时，针对污染物对环境的破坏程度及治理成本的不同，征收的税率也应有所不同。因此，在设置税率的时候就要综合考虑多方面的因素，合理确定税率。

3.环境税在征管使用上存在争议

目前我国的资源税和消费税都部分起到了环境税的作用，但仅仅针对资源使用的控制方面，而没有在环境治理支出方面起到环境税的作用。如果开设环境税，那么就应着重考虑利用环境税税款收入进行相

对应的环境治理专项支出，而不应仅仅把环境税作为组织财政收入的一种形式。同时，把环境税作为中央税还是地方税存在争议。一方面，由于污染具有跨地域扩散的特点，一个地区的污染物排放很可能影响到另一个地区的环境。这种现象在我国屡见不鲜，如河流上游的污染往往影响河流下游的水质。因此，如果单纯地设为地方税，把环境税收入仅用于本地区环境保护，将难以实现环境的有效治理。另一方面，如果单纯地把环境税设为中央税，虽然从总体上看，治理重点污染项目将有更充分的资金，但是它忽略了各个地区污染程度的不同，协调各个地区之间的资金分配也十分困难，同样无法达到理想的效果。

四、关于我国开征环境税的建议

1.科学制定环境税相关内容，确保环境税有效实施

开征环境税的首要目的即是实现企业生产成本与社会成本的对等，从而促使企业或通过技术革新减少污染排放量，或为环境污染支付更高的治理成本。因此，当前若开征环境税，首先应不断完善环境税的征收税目，逐步将各项污染列入环境税的课税对象，防止由于课征对象过于单一，导致企业通过技术转型排放其他未征税污染物。其次，在计算课税基础上，由于大部分企业在排放污染物时是混合排放，即多种污染物混合在一起进行排放，同时污染物也只占排放物的一部分，如企业在排放大气污染物时混合着大量水蒸气，在排放水污染物时混合大量的水。而我国的污染检测技术目前无法对其进行充分细致的测量。可采取以下几种做法：一是对某些资源类或一次性产品类征税，其目的在于限制对稀缺资源的开发利用，因此征税可设在生产环节，