关于中国开征环境税的思考

关于中国开征环境税的思考
摘要：当前我国经济增长的主要方式仍以资源密集行业为主，随着我国经济的迅猛发展和资源的过度利用，我国生态环境面临着有史以来最大的危机，而我国在环境保护方面的税收却是相对空白。

借鉴国外环境税先行国家的经验，我国应不失时机地开征环境税，以控制我国生态环境的进一步恶化。

然而我国当前的污染检测技术水平仍十分落后，对于税基的设定面临重大的挑战。

因此，应科学制定环境税的税目、税率，完善环境税征管制度，合理分配环境税收入，加大环境保护资金支出，实现环境保护与经济的协调发展。

关键词：环境治理；环境税；共享税
一、我国开征环境税的意义
环境税又称为生态税、绿色税，是20世纪末国际税收学界才兴起的概念，至今没有一个被广泛接受的统一定义。

它是把环境污染和生态破坏的社会成本，内化到生产成本和市场价格中去，再通过市场机制来分配环境资源的一种经济手段。

部分发达国家征收的环境税主要有二氧化硫税、水污染税、噪声税、固体废物税和垃圾税等5种。

一般认为，英国现代经济学家、福利经济学的创始人庇古（1877～1959）在其1920年出版的著作《福利经济学》中，最早开始系统地研究环境与税收的理论问题。

由于污染具有外部性，因此造成了企业成本与社会成本差异。

企业污染带来的社会成本大于企业本身所负担的成本，一方面将导致企业取得的收益大于成本，必然扩大生产规模，从而导致企业污染物排放的进一步增加；另一方面，从整个社会来看，
社会成本大于社会福利，即存在社会福利的损失。

因此，庇古主张通过对污染企业征税，使得企业的私人成本与社会成本相同，从而促使企业或是通过技术革新降低污染物的排放，或是为排放污染物付出高昂的代价。

同时对污染征税将有利于实现社会成本与社会收益的对等。

我国目前处在经济高速发展时期。

由于起步晚，错过了技术革命的最佳时期，在当前的发展过程中，过多的依靠资源密集型企业来带动经济发展，由此带来了生存环境的迅速恶化。

然而，我国在环境治理方面却长期缺乏足够的资金。

一方面，由于我国当前仍以发展经济为主，财政的支出方向多以基础设施投资为重点。

同时，对于环境保护的投入毫无经济利益可言，得不到地方政府的足够重视。

另一方面，由于污染排放具有外部性，而企业又以自身经济利益最大化为目标，若没有相关部门的监督监管，企业不会自觉降低污染物的排放并参与污染治理。

因此，借鉴部分发达国家的做法，政府应当不失时机地开征环境税，以扩大环境保护的资金来源。

我国目前资源密集的经济发展方式，将产生大量的废弃物排放，确保了环境税充足的课税对象及税基，带来大量税收收入。

同时，通过制定相关政策，环境税款专款专用，为环境治理的相关资金来源提供保障。

二、我国针对环境治理的相关税种现状
1.消费税对环境治理相关作用现状
当前，我国消费税间接起到了环境税的部分作用。

如2006年调整后的消费税税目中增设了一次性木筷和实木地板两项，其目的就是通过
征税，一方面抬高木制品的价格，从而控制木制品的消费量；另一方面，将征得的税款可以用于造林支出，缓解由于大量的木制品的生产而造成的植被破坏，维护生态平衡。

消费税还对成品油和化妆品征税，这两项都能对环境造成一定程度的破坏。

成品油的燃烧是大气污染的缘由之一，而化妆品的生产过程中产生大量的化学物质，是污染河流的重要元凶。

对此两种产品征税，可以相对遏制两种产品的消费需求，从而一定程度上减少了环境污染。

虽然消费税在作用上起到了与环境税类似的作用，却存在一个最重要的问题，即消费税税收收入并没有投入到我国环境治理中。

根据国家统计局统计年鉴2007年的数据来看，中央及地方财政对环境保护的支出仅为995亿元，其中绝大部分的支出由地方政府承担，达到961亿元。

而起到与环境税类似作用的消费税全部作为中央政府固定收入，没有用于环境保护方面的支出，因此产生政府在致力于解决环境问题时缺乏相关财政资金的难题。

2.资源税对环境治理相关作用现状
资源税的一个主要作用就是促进对自然资源的合理开发利用。

目前资源税课税对象包括原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿及盐等七个税目。

这其中，原油及天然气、煤炭等资源的使用过程中产生的废气是造成大气污染的主要原因。

对该些资源征税，一定程度上控制了资源的过度开发利用，相对减少废气排放。

然而资源税无法起到环境税所能达到的效果。

一方面，同消费税相同，资源税的税收收入无法有效地应用于环境保护支出；另一方面，借鉴国外相关资源税的设置情况，中国的资源税设置仍然有许
多缺憾，如课税对象不够宽泛，没有对森林、渔业等资源开征，导致这些资源的急速枯竭。

三、我国开征环境税面临的困难
1.开征环境税存在技术难题
开征环境税面临的首要问题就是应确认课征对象，即税目和税基。

一方面，从税目方面考虑，针对哪些污染物征税，是需要首先解决的问题。

如果考虑不够全面，将达不到环境保护的效果。

另一方面，即税基的确定。

税基的确定是当前我国设置环境税面临的一个最重要的问题。

由于缺乏相关技术支持，如何测定污染物的排放量变得极为困难。

同时，一旦污染物排放企业将污染物私自排放，相关部门也难以追查其违法行为。

2.环境税税率设定较为复杂
开征环境税面临的第二个问题就是税率的确定较为复杂。

如果税率设置过高，企业成本的提高势必将影响企业的生存能力，不利于促进我国经济快速发展。

相反，如果把税率设置得过低，又起不到环境税应有的效用。

同时，针对污染物对环境的破坏程度及治理成本的不同，征收的税率也应有所不同。

因此，在设置税率的时候就要综合考虑多方面的因素，合理确定税率。

3.环境税在征管使用上存在争议
目前我国的资源税和消费税都部分起到了环境税的作用，但仅仅针对资源使用的控制方面，而没有在环境治理支出方面起到环境税的作用。

如果开设环境税，那么就应着重考虑利用环境税税款收入进行相
对应的环境治理专项支出，而不应仅仅把环境税作为组织财政收入的一种形式。

同时，把环境税作为中央税还是地方税存在争议。

一方面，由于污染具有跨地域扩散的特点，一个地区的污染物排放很可能影响到另一个地区的环境。

这种现象在我国屡见不鲜，如河流上游的污染往往影响河流下游的水质。

因此，如果单纯地设为地方税，把环境税收入仅用于本地区环境保护，将难以实现环境的有效治理。

另一方面，如果单纯地把环境税设为中央税，虽然从总体上看，治理重点污染项目将有更充分的资金，但是它忽略了各个地区污染程度的不同，协调各个地区之间的资金分配也十分困难，同样无法达到理想的效果。

四、关于我国开征环境税的建议
1.科学制定环境税相关内容，确保环境税有效实施
开征环境税的首要目的即是实现企业生产成本与社会成本的对等，从而促使企业或通过技术革新减少污染排放量，或为环境污染支付更高的治理成本。

因此，当前若开征环境税，首先应不断完善环境税的征收税目，逐步将各项污染列入环境税的课税对象，防止由于课征对象过于单一，导致企业通过技术转型排放其他未征税污染物。

其次，在计算课税基础上，由于大部分企业在排放污染物时是混合排放，即多种污染物混合在一起进行排放，同时污染物也只占排放物的一部分，如企业在排放大气污染物时混合着大量水蒸气，在排放水污染物时混合大量的水。

而我国的污染检测技术目前无法对其进行充分细致的测量。

可采取以下几种做法：一是对某些资源类或一次性产品类征税，其目的在于限制对稀缺资源的开发利用，因此征税可设在生产环节，
根据企业生产量进行课征；二是对一些污染排放物混合成分较多，无法有效完全检测污染成分或检测成本过高的情形，则可以从消费环节征税进行征税；三是对排放相对集中的污染物，则可以直接将其排放量作为税基予以征收。

无论采取哪种方式，都应科学计算，设定合理计税基础。

同时，国家仍应大力支持污染检测技术行业的发展，不断提高检测技术水平，完善检测手段，逐步形成全面的检测程序。

2.合理设定环境税税率，实现自然与经济社会协调发展
环境税税率的设定是需要综合辩证的一个环节。

税率设置过高会影响我国经济发展的速度，税率过低又不能充分发挥环境税的作用。

因此，必须寻求一个平衡点，即能实现环境税对环境保护与治理的有效促进，又使得其对经济发展的阻碍降到最低。

在具体税率的设定上，对于可测量排放的污染物所设定的税率应为累进税率，即排放越多，对超额排放的污染物征收的税率越高，企业的成本也就越大。

这种累进税率可以有效地优化市场主体的结构，促进企业由粗放型向集约型转变。

对于无法具体衡量的税目，应根据不同情况，设定有差别的固定税额予以征收。

3.将环境税设为中央与地方共享税，合理配置税收收支
环境税无论单独作为中央税还是地方税都无法实现资金的最有效率利用。

因此，建议把环境税按一定的比例，设为中央和地方共享税。

划归地方税的部分，用于污染物相对不易扩散的治理支出，如生活垃圾清理支出、污染检测支出及本地区的绿化工程支出。

划归中央税的部分，则逐年累积用于各项需要长期治理的跨地域项目，如江河湖泊
污染治理、大气治理及防护林工程等。

通过划归收入，也同时划定了中央和地方的治理责任。

4.环境税税款专款专用，为环境治理提供长效财政支持
为确保环境税对环境保护与治理的长效财政支持，应将环境税设为专项税，税款专款专用，全部用于环境保护与治理的投入中。

政府在制定环境税相关法律法规时，应强调保证环保资金的支出规模。

可行的政策是，各地政府在制定年度预算时，环保支出预算应不低于当地政府的上一年度环境税收入总额。

相关预算执行监督部门应对环保资金支出进行严格监督，落实环保资金的支出。

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