土地增值收益

土地增值收益是指农业用地转为建设用地并进行相应开发后，达到建
设用地的某种利用条件而发生的增值。

土地增值收益==(征地补偿费＋土地开发费＋城市建设大配套费＋税
费＋投资利息＋投资利润)×土地增值率
土地增值率的大小往往遵循以下规则：
(1)用途不同，土地增值率不同一般地，从高到低排序为：商业——
住宅——工业
(2)级别不同，土地增值率不同一般地，从高到低排序为：一级——
四级
土地增值率的大小可以根据样点地价的测算结果，参考前几年的出
让、转让和估价资料，并结合专家的意见来确定，一般地，一种用途
先确定级别的土地增值率，然后根据一定的递减(递增)幅度来确定其
他级别的土地增值率。

土地增值收益及其管理——理论基础、实践经验与政策启示
日期：2012年05月29日
陈伟
内容摘要：本文旨在从历史演进的角度介绍土地增值的源泉及政府管理的措施，从而为我国下一步土地制度改革提供方向指导。

文章首先对土地增值内涵进行了解释，指出土地增值是历史发展的必然规律。

在土地增值收益归属和分配方面，依据涨价归公归私程度的不同，大致有三种思路，具体采用哪种取决于各国的历史承继及现实条件。

征地制度是土地增值收益管理的核心环节，此外还有税收管理和政府直接干预土地市场运作。

最后，本文建议将“维护农民合理土地权益”作为我国土地制度改革的宪政原则，并对其内涵进行了解释。

一、土地增值归功于谁
（一）土地增值释义
从人类开始思考价值的那一刻起，土地价值就是一个备受关注的重要命题。

对土地价值的探讨首先要回归到“价值”这个基本问题上来。

对于价值，总的来看，有两种属性，即自然属性和社会属性。

前者是指物品的使用价值或效用，后者是指物品的交换价值。

近代以来，影响较大、体系完整的价值理论有三种，即劳动价值论、新古典价值论、斯拉法价值理论。

但是，所有的理论都必须回答两个基本问题：一是土地在价值创造中发挥什么作用；二是土地自身是否具有价值。

前者又可以细分为三个问题：第一，土地是否创造价值；第二，土地是否单独创造价值；第三，土地如何与其他要素共同创造价值。

对于土地是否创造价值问题，存在着三种观点。

认为土地不创造价值的观点主要来自劳动价值论。

与之相反，法国重农学派认为，社会各部门只有农业部门能够生产“净产品”，净产品是土地自然力的产物。

更多的理论则认为，土地和其他生产要素一起创造价值。

同样，对于土地自身是否具有价值及其影响因素的争论也从未停止过。

得到更广泛支持的是土地二元价值论。

因此，无论人们如何定义“价值”，土地都是价值创造过程的重要产物，都对这一过程发挥着不可或缺的作用，任何价值创造都离不开“空间”这一基本维度。

即使我们从对土地价值认可最为“严苛”的劳动价值论出发，土地也会因为社会资本的融入而具有某种“价值”。

（二）土地增值内涵
现实中，看不见摸不着的土地价值是通过土地价格的形式表现出来的，并且，历史地看，近代以来土地价格呈现出不断上涨的过程。

土地增值在现实中表现为土地价格变化，这一变化除了与土地凝结的社会资本投入有关外，更重要的影响因素是土地供求关系。

土地增值率可以用以下公式来表示：
——t时期的土地价格；
P
t
——t-1时期的土地价格；
P
t-1
f——通货膨胀率
为了说明土地增值的影响因素及其关系，我们引入了土地增值模型范畴。

在该模型中包含四个因素，其中，地租和利率是两个基本因素：
（1）利率。

根据马克思的理论，资本有机构成提高是社会经济运动的一般规律，受此影响，利润率进而利息率将呈现下降趋势。

在现实中，我们看到的是利息率永远是在某个区间内波动，而不是一直下降。

但如果考虑货币超发与货币贬值，那么，从长期来看，实际利率仍在不断下降。

假设地租量既定，土地价格就会随着利息率下降而提高。

（2）地租。

单是利息率的下降对地价上涨的作用力度是比较微弱的，在现实经济生活中，还存在促使利润率拉上的因素，利润率进而利息率下降的轨迹非常缓慢。

包括级差地租、绝对地租在内的地租量增加,才是地价上涨的更重要因素。

比较优势、生产上的内部规模经济、聚集化经济效应、运输上的规模经济效应是就业机会在城市集中和城市发展的原因。

随着工业化和城市化的发展，地租必然会呈现全面、螺旋式上涨趋势，由此带动土地价格上涨。

（3）投资。

土地价格中不仅包含了其自然价值，更重要的可能还在于土地资本的投入。

随着经济社会的发展和资本规模的扩大，越来越多的资本会涌入并沉淀于土地之中，这些投资同其他社会投资一样，要求收回折旧并获得合理利润，由此带动土地价格上升。

当然，
严格地讲，对土地的追加投资还是通过影响地租的方式影响地价的，它不仅能导致级差地租II的提高，而且会影响级差地租I。

（4）管制。

在决定土地价格的因素中，用途也是一个重要变量。

在无土地管制情况下，土地权利人可以自主决定土地的用途，影响决策的因素包括农业地租与城市地租的收益比较及用途转换过程中的不确定性（特别是农地向市地转换的高交易成本和低可逆性程度）。

但在现实中，土地权利人是不可能自主决策土地用途的，各国政府都通过分区规划等手段对不同地块的土地用途进行严格限定，以解决所谓的“外部性”问题。

由于农地的用途不能随意转换为市地，这就导致二者之间存在显著的地租和地价差异，这一管制性增值也被有的学者称为级差地租III。

（三）土地增值历程的简要回顾
工业革命以来，土地保持了不断增值的长期趋势。

其主要衡量标准是地价（房价）上涨幅度大于同期消费品价格和国民收入的增速。

以战后初期为例，美、英、法、意大利和日本等国的土地价格均保持了相对较高的增速。

当然，土地增值过程并不是匀速、线性发生的，而是表现为一种波浪式增长。

此外，根据变化速度和泡沫化程度，土地增值又分为正常与超常增值。

以日本为例，战后日本的土地经历了两次快速升值，但两次增值的性质却不一样。

1955—1970 年是日本经济的高速成长期，在这一阶段，批发物价大致保持稳定，但日本市区地价普遍猛增10 多倍。

这种增值与当时的国民经济的快速增值是具有内在联系的。

因此，虽然增速快，但仍是正常增值。

进入上个世纪八十年代末，日本经济开始进入泡沫化阶段，投机推动的土地快速增值带有明显的超常因素。

1981—1985年，日本的国内生产总值增加24%，地价增加37%。

1985年全国土地资产总额相当于国内生产总值的50%，保持基本正常的区间内。

而到了1986—1988年，国内生产总值仅增加了16%，地价却增加了200%，1988年全国土地资产总额已相当于国内生产总值的140%，土地泡沫膨胀到最大。

随后，土地泡沫开始破灭，地价出现回落，1992年全国土地资产总额已回落到相当于国内生产总值的88%。

资料来源：H. Darin-Drabkin, Land Policy& Urban Growth. Oxford & New York, Pergamon Press,1977 （四）土地增值的主要动力
土地增值是社会、经济、政治、文化等诸多因素综合作用的结果。

1．以工业化和城市化为特征的经济社会发展是土地增值的基础支撑
城市化进程是讨论土地增值历史的主线。

1800年以来的城市化主要分为三大阶段，即集聚化、郊区化、网络化。

在城市空间扩张的同时，城市化带来的效益转移（人口集中和产业集群）推动了土地增值。

随着工业经济和城市经济的发展，各种功能
越来越多地聚集，导致了所谓的空间的正外部性和外部规模经济，从而使土地效益普遍增加，由此带动土地价格上涨。

此外，在每个阶段，产业形态与空间发展特征不同，导致土地增值的趋势和空间分布也有差异：城市化空间外延导致地租的整体上升，城市郊区化导致地租的结构性调整。

2．以土地开发和基础设施建设为中心的大规模软硬件建设是土地增值的直接驱动
投资是导致土地增值的又一重要因素。

投资可以分为个体投资和非个体投资两大类。

前者主要是对某个地块的开发，后者主要是指基础设施投资，二者相互影响，协同推动土地增值。

基础设施包括两大类，即经济性基础设施和社会性基础设施。

前者包括交通、能源、水利、通信及市政公用事业（城市供水、供电、供气、供热、污水处理、垃圾处理及公共交通）等物质设施；后者包括科、教、文、卫、体等社会公共服务。

基础设施的质与量影响城市发展的速度和规模，决定着城市的承载力、吸引力和辐射力，进而影响城市土地价格。

除了政府的基础设施投资外，企业（土地拥有者或使用者）也是土地开发的重要主体，一个地块的建筑风格、绿化程度、艺术特性等都影响着该土地的价值。

此外，在一个区域内，土地整体开发状况也是影响土地价值的重要因素，它涉及到政府与企业、企业与企业、项目与项目之间错综复杂的相互影响，因此也被称为“辐射性增值”、“邻里效应”或“溢出效应”。

3．以城市规划和分区管理为核心的管制制度是土地用途由农地向市地转换时增值的突变因素
现代政府都通过城市规划和分区管理管制土地用途。

政府城市规划的调整、土地用途和功能的改变、土地利用强度（如容积率的增加）的提高，一般都会导致土地效益的提高，进而引起地价上涨。

从某种意义上讲，政府规划和用途管制进一步增强了商业、住宅用地的稀缺性，使之与农业用地的收益差距进一步拉大。

因此，对某个特定地块而言，土地利用规划调整所带来的土地用途改变，会形成巨大的溢价空间。

这种溢价属于制度性溢价，在自由化、完全竞争的土地市场中，不同用途土地的期望收益或边际收益应该相等。

4．以土地稀缺性、投机性和政府调节政策为中心的供求关系变化是土地增值的短期因素。

除了前面所说到的几类因素从“地租收益”的角度决定了土地基准价格外，其他一系列因素通过影响供求关系使土地实际价格围绕该基准价格上下波动。

这类因素主要包括：政府在土地供给方面的特殊利益，如土地垄断；政府的诸多政策影响土地需求，如区域开发政策；土地投机导致地价短期震荡；一些随机性因素，如利率水平、通货膨胀、政治状况等。

二、土地增值谁该受益
土地增值是一个经济体由小到大、由弱到强发展的必然趋势。

那么，土地增值谁该收益呢？这是一个由来已久、争论不断的深刻命题。

（一）“涨价归谁”之争
首先需要说明的是，学界对于投资或改良导致的土地增值（有人称之为“人工增值”）归土地使用者所有，分歧并不大。

所谓涨价归谁，主要针对的是除此之外的“自然增值”部分。

1．涨价归公论
近代“涨价归公”思想最早可溯源至英国古典经济学家约翰 斯图亚特 穆勒（1806～1873），他意识到了土地私有制中的种种不平等现象，主张对英国所有土地的市场价值进行全面评估，土地自然增长的价值应收归公有。

美国空想社会主义者亨利 乔治（1837～1897）响应了穆勒的观点。

在1879年的《进步与贫穷》一书中，他将土地增值归因于人口集聚
和生产需求，而非某个人的劳动或投资，因此土地增值的收益应归全社会所有。

在中国，孙中山受到这一学说影响，提出了“平均地权”主张，认为政府通过土地增值税将地价上涨部分全部收归国有。

2．涨价归农（私）论
有些学者明确反对涨价归公论，认为涨价归公论的根本缺陷在于：错误地认为各种资源的市值是由其成本决定，忽视了土地所有者或使用者对农地转用中的土地增值有一项重要贡献，即“放弃”土地的使用权。

工业化和城市化要占用农地，仅仅“补偿”农民失去土地的代价是不够的。

要证明土地被工业和城市使用更有效，最简单的办法就是占地者的出价高于农民自己种地的收益。

只有这样，才能有效地利用土地。

结合中国现实考虑，我国农民被排除在土地增值收益分享之外，征地补偿标准过低，是城乡收入差距拉大的重要原因之一。

3．公私兼顾论
更多学者主张“公私兼顾”，认为涨价归公论只看到农地的自然增值来源于社会经济发展，忽视了失地农民作为农地所有者也应当分享此项权利；涨价归私（农）论则仅看到失地农民应享有农地发展权，而忽视国家和其他农民也应当享有同等权利。

“公私兼顾”就是要在农地非农化过程中价值增值的分配中，合理分配土地利益，保护利益相关各方的土地权利，促进经济的持续发展。

（二）土地增值政策的融合与趋同
忽视土地增值收益管理将会加剧土地市场的不公平，挫伤土地使用者的投资积极性，削弱政府公共设施的建设能力，对土地市场稳定和经济发展带来诸多负面影响。

因此在实践中，各国结合国情采取了多种土地增值收益管理措施。

各国普遍意识到，土地增值收益政策的关键是寻求不同利益主体（政府、土地所有者、土地使用者及其他主体）之间的利益平衡点。

一方面政府应从土地增值中受益，但同时必须保证市场正常运转。

由于政治、经济和文化方面的显著差异，各国对土地增值收益管理的思维方式、政策手段并不相同。

但值得注意的是，各国政策出现了一定程度的趋同。

导致政策趋同的一个重要原因就是财政考量。

例如，在1960年代之前，美国人很少关注土地增值收益分配问题。

因为在美国这样一个自由主义的国家，涨价归私思想占据了主导地位。

即使是土地增值源于公共设施建设，相关的增值收益仍然由幸运的业主所有；当然，如果由于规划变更导致土地价值下降，土地所有者也得不到补偿。

但1980年代以来，随着地方政府获得的上级（联邦和州）财政拨款减少，为了扩充地方财力，很多地方政府开始征收“开发影响费”。

在涨价归公思想主导的英国，土地增值收益究竟如何分配，实际上也是经历了多次反复，在这些反复的背后往往也是财政收支的周期性变化。

土地增值收益管理趋同的另一因素是执行成本问题。

在实践中对土地增值来源及其贡献比例进行清晰界定很困难，具有很高的执行成本。

这导致在土地所有者、使用者和管理者等相关各方之间确定土地收益的分配比例异常复杂，因此普遍采取带有一定模糊性的处理方式。

（三）征地制度：土地增值政策的焦点
征地制度是土地收益分配的核心环节。

虽然不同国家采取的征地制度差别很大，反映了各国的国情差异。

但是，符合公共利益（Public benefit或Public use）、法律程序正当（Proper law procedure）、遵循公平补偿（Justcompensation）是普适性征地准则，它们构成了征地制度的三个基本要件。

1．公共利益明确
对于征地的必要性，世界各国都以“公共利益”作为衡量标准（甚至是土地征收的唯一正当理由），并且对公共利益做了严格限定。

究竟什么是公共利益，各国规定存在差异，但也存在一些共性，如交通建设、军事设施、公用设施等。

从历史趋势来看，一方面，公共利益范围呈现扩大化趋势，另一方面，公共利益的界定、征地适用条件等却日益严苛。

在德国，“公共利益”的清晰界限就是符合土地
利用规划。

在美国，公共利益范围扩大因循了司法判例，一直处于法治框架之下。

在法国，土地征收的主体、客体、适用情形等都被严格限定，并引入了所谓“损益对比分析方法”。

相比较而言，在发展中国家，公共利益界定普遍存在模糊之处，如俄罗斯将征收目的仅概括为“为国家或自治地方需要”。

2．补偿标准合理
政府虽然出于公共利益考虑可以强制征收土地，但一般而言，政府不能无偿或低于市价取得土地，往往需要根据“某种市场价值”给予补偿，多数国家实际上采用的是“征购”制度。

无论是在遵循“涨价归公”、土地发展权由全体国民享有的英国，还是高度尊重私人产权、主要实行“涨价归私”的美国，“足额”征地补偿，都是基本的政策准则。

不过在实践中，各国对市场价值的确认存在显著差异，更多的国家（如英国、德国）的征用补偿额基本定在征用主体取得使用权前土地的一般市场价格，另有一些国家（如美国）则尽量按最高、最优利用时的公正市场价格。

3．征地程序正当
在法治国家，程序公平是保证结果公平的重要手段。

在征地过程中，很多国家对征地程序作出了严格规定。

在美国，土地所有权人有权按照法定程序得到事前通知，并享有与政府的谈判权、司法救济权，以获得公平补偿。

在法国，公用征收程序分为行政与司法两大阶段。

在德国，土地征收过程也十分严格，可以总结为“先买后征、先政后法、先行政诉讼后民事诉讼，几进几出”。

在俄罗斯，联邦宪法设定了严密的土地征收程序，并要求事先取得土地所有人的同意。

（四）土地税收：多环节调节增值收益
利用税收手段对土地增值进行管理是国际惯例，绝大多数国家都在利用土地税收将土地增值不同程度地收归社会，以实现社会公平目标。

从土地交易的环节出发，土地税收可以分为交易税和保有税两大类。

1．转让环节
在转让环节调节土地增值收益的征税方式差别较大。

美国、加拿大、英国、法国、韩国、日本等对土地收益征收个人所得税或法人税。

意大利和台湾将土地转让收益单独作为征税对象。

但各国措施的共同点是，根据土地保有的年限对土地转让行为征税，对短期交易课以重税，以便抑制土地投机。

例如，德国只对保有期间为两年以内出售的人才征收土地转让收益税，税率为25％到56％的累进税率。

2．保有环节
在土地（房屋）的保有环节，各国也普遍征收物业税。

在英美，物业税是地方政府的主要财源之一，税率由各地方政府根据财政需要来决定，计算基础是物业价值的周期性评估。

从实施效果来看，物业税并不令人满意。

由于几乎所有居民都必须纳税，因此在政治上不受欢迎。

并且，物业税的评估相当繁杂、交易成本高昂，发展中国家普遍不具备相关条件。

（五）土地资源开发：作为准市场主体的政府
除上述措施外，政府还直接干预土地供给与空间布局，通过土地重整、土地开发、土地储备和土地批租（出售）等活动提高土地价值，获取增值收益。

1. 土地重整
土地重整是将众多土地业主拥有的土地集中起来，统一进行规划，完善基础设施，实现土地增值，然后共享土地增值收益。

在西方，土地重整（Land Readjustment）主要针对城市区域的空间优化。

在我国，土地重整的范畴则要宽泛得多。

土地重整主要适用于那些公共设施和基础设施落后但人口和地价增长较快的地区。

中国大陆、中国台湾、韩国、日本、德国等国家或地区广泛采用了这种方式。

土地重整若要取得预期效果，需要具备一些特定条件，如发达的经济基础、分散的空间结果、完整的土地信息、科学的评估体系、基层的有效支持。

2．土地储备（土地银行）
土地储备也称土地银行（Land Banking），是指政府为了城市未来发展需要而提前征用征未开发的土地（通常并不急需），然后对土地进行改良（包括基础设施建设、公用设施建设等，将“生地”变为“熟地”）待土地增值后以较高价值卖给私人开发主体。

土地储备率先在瑞典和荷兰（始于20世纪初期）、新加坡（始于1960年代）等发达国家实行，基本达到了预期效果。

但是，在很多发展中国家，土地储备的负面影响和问题往往十分严重，如助长了土地投机和官商勾结、加大了政府债务风险等。

3. 公共土地批租
对于政府收归手中的土地，通过出租来获得收益有两种基本方式：一种是年租制；另一种则是公共土地批租（Public Land Leasehold System）。

后者是指政府以一定的使用年期将土地批租给个人和企业。

采用批租制的国家或地区有一个共同点，即人口众多而土地稀缺。

瑞典的斯德哥尔摩、中国的香港、新加坡和澳大利亚的堪培拉等是土地批租典范。

公共土地批租制之所以饱受争议，其有效运行需要一些重要制度条件，如强大的行政理能力、政府廉洁自律，否则会导致腐败、社会不公和贫富差距拉大等问题。

三、总结与建议：土地增值收益管理需统筹兼顾
从各国的实践来看，土地增值政策体系相当复杂，并没有普世的、绝对成功的做法。

在公平与效率的选择中，各国体现出了较大的差异性：在那些市场意识较强、个体主义思维占优势的国家（如美国），强调的是对土地所有权的保护和按贡献确定收益分配的效率原则；在那些社会福利主义和集体主义盛行的国家（如瑞典），强调的是国家在土地增值中的利益以及社会共享的公平原则。

但在各国土地开发利益的回收方面也有一些共同点：土地开发利益很大一部分是收归国家、城市政府所有，较小一部分增值归土地开发者、土地使用者所有；城市土地的自然增值要收归全社会所有，土地收益是地方财政的重要乃至主要来源；对城市土地开发使用过程中的“暴利”各国都采取了多种管制措施，并尽量提高公众参与度。

我国正处于经济社会的转型期，同时也是土地制度改革的“敏感期”。

我国的土地制度改革面临着三大战略任务：第一，粮食安全与耕地保护。

从理论界到政策界尽管对于粮食安全还存在一些争论，但普遍的共识是：解决中国人的吃饭问题，必须依靠中国自身的努力，无论从国际上可贸易的粮食规模、我国对外耕地综合依存度（4亿亩以上），还是从国际局势的纷繁变幻的角度来看，粮食依靠外部供给都是一个危险的道路。

第二，城市化进程与建设用地需求。

毫无疑问，城市化将是未来一、二十年中国经济社会结构变化的重要特征之一。

对于城市化进程的建设用地需求规模，基于不同观点、不同方法的估计存在很大差异。

但是尽管我们强调要从“空间城市化”向“人口城市化”的方向转变，但为城市化进程提供空间保障是中国经济保持持续稳定增长的基本要件。

以70%的城市化率为计算基准，普遍的估计都在2亿亩耕地以上。

除少量依赖开荒外，更多的土地还是源自农地（包括农业用地和建设用地，特别是后者）转用。

第三，收入分配优化与土地权益保障。

收入分配的“均衡”既是我国实现“共富”目标的基本要求，同时，面对收入差距不断拉大的严峻现实，它也是我国社会保持稳定，经济保持增长的重要基础。

在很大意义上说，收入分配差距就是城乡差距。

城市化最终还是“人的城市化”，在城市化空间扩张的背景下，土地就成为农民积累财富、缩小收入差距、融入城市化的重要财富基础。