公共文化服务的发展趋势及思考

公共文化服务的发展趋势及思考
◎任鹏飞
摘要：建国70年来，我国公共文化服务呈现出多维的发展趋势：供需模式经历了由“一元”到“多元”的转变，建设规范经历了由“参差”到“标准”的重塑，实施效度经历了由“失衡”到“均等”的
提升。

公共文化服务的发展旨向是：政府应合理定位，引导与规划公共文化服务建设；市场机制应坚持
参与公共文化服务资源配置；社会组织应做好监管与反馈工作。

政府、市场和社会组织三者共同推进公
共文化服务的发展。

关键词：建国70年；公共文化服务；文化自信；文化建设
中图分类号：G247 文献标识码： A
建国70年来，我国公共文化服务经历了一个漫长的发展过程。

尽管“公共文化服务”这一名词在2005年才被正式提出[1]，但作为一项重要的文化建设，其早已成为中国特色社会主义建设的重要基石，推
动国家治理现代化的必备因素。

公共文化服务70年的发展历程展现出一种多维的发展趋势，具体体现在
公共文化服务供需模式、建设规范以及实施效度三个方面。

从“单一”到“多元”：供需模式的转变
公共文化服务作为一项公共需求在文化领域的具体表现，首先应当保障其供需契合度，实现供给的有效性[2]。

改革开放以来，随着经济的快速发展，人民对文化服务的需求与日俱增，并呈现出多元化趋
势。

面对这种复杂的需求结构，以往计划经济体制下的单一供给模式已经难以适应，必须适时作出转变。

1.单一：公共文化服务供需模式的历史面貌
新中国成立之后，在计划经济体制下，各级政府借助“公共之手”几乎对所有的公共服务实施“大包大揽”，致使政府成为公共文化服务的唯一供给主体。

以图书馆建设为例。

伴随着新中国的成立，我
国开启了人民当家作主的新时代，广大人民群众掀起了学习科学文化知识的热潮。

然而由于战争刚刚结
束，大部分的公共服务处于一种停滞或空白的状态。

在这种背景下，政府承担了图书馆改造和建设的重
任，进而也成为了图书馆改造与建设的唯一供给方。

建国前三年，各级政府主要通过接收并改造建国前
已有的图书馆来提供相关服务。

据统计，在这段时间内一共接管各类图书馆55所，全部收归国家所有，
具体相关改造与管理工作由各级政府实施[3]。

此后，文化部于1956年提出了稳步发展图书馆事业的指导方
针。

在此方针的指导下，各级政府加强了对图书馆建设的统筹工作。

与公共文化服务供给的单一形式相一致，建国初期人民群众对文化服务的需求也较为单调。

建国后我国经济并未达到预期的发展速度。

在此环境下，人民群众对衣食住行的需求较为简单，而对公共文化
服务这种“精神食粮”的需求则更为简单。

综合来看，此阶段的供需模式都较为“单一”，由此，供需
作者单位：南开大学周恩来政府管理学院
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之间达到了一种相对平衡的状态。

随着“改革开放”政策的实施，公共文化服务原有的供需平衡被迅速打破，原先的“单一”供给模式已难以适应新形势和新需求。

2.多元：公共文化服务供需模式的时代新颜
改革开放以来，垄断式单一供给模式与政府自身的供给能力难以满足公共文化服务需求的多元化与层次化，公共文化服务出现了产品短缺与有效性不足等深层次的矛盾。

因此，解构公共文化服务多元化需求趋势与探索公共文化服务多元化供给模式成为呼应改革发展的逻辑原点。

公共文化服务需求是公共文化服务建设以及公共文化服务实施效度的基础，因此有必要对其需求结构有一个清晰的了解。

随着经济的持续发展与社会结构的分化，人民群众内部的“异质性”越发强烈，出现了多层级的“亚文化群体”。

面对这些不同层次的“亚文化群体”，应对其公共文化服务需求类型有所掌握。

当前，我国公共文化服务需求主要分为普通公民的文化需求，社会群体的文化需求，文化遗产的保护需求，社会发展的文化需求以及社会创新的文化需求[4]，这五个方面的需求不仅反映了公共文化服务的“多元”趋势，而且反映出社会的文明福祉。

在这种情形下，公共文化服务供给模式必须“坚持人民立场”，逐步实现政府供给导向模式向人民群众需求导向模式的转变。

2015年，党中央首次提出“供给侧改革”。

随后，有关“供给侧改革”的实践活动层出不穷，这也适时地开启了公共文化服务的多元合作时代。

具体而言，公共文化服务供给呈现出三个趋势：一是政府从“划桨”转变成“掌舵”，逐步改变了以往“大包大揽”的做法。

二是公共文化服务供给出现多种方式，如委托生产、合同外包等。

三是政府强化了自身在供给方面的引导与监督工作，保障公共文化供给主体的多元互动。

从“参差”到“标准”：建设规范的重塑
如果说供需模式是公共文化服务的发展基础，建设规范便是其重要的发展保障。

新中国成立初期，受技术条件和经济发展所限，公共文化服务的建设十分缓慢。

与此同时，各地公共文化服务的建设规范也参差不齐，尤其是东西部地区之间与城乡区域之间的公共文化服务存在较大差距。

面对这一问题，我国政府开始重塑建设规范，力争实现服务的最佳秩序和最佳效度。

1.参差：公共文化服务建设规范的历史境遇
建国初期，我国公共文化服务建设并未得到良好的规范：一是全国上下并未针对公共文化服务建设出台相关标准，各地的建设规范和推进程度参差不齐。

二是当时的公共文化服务实践主要侧重于硬件建设，忽略了软件建设。

以图书馆建设为例。

改革开放之前，我国公共图书馆建设并未出台适用于全国范围的标准规范，仅仅制定了《全国图书协调方案》，但是该《方案》未涉及图书馆建设与服务的标准模式，各地图书馆建设长期处于彼此孤立的状态。

在此背景下，城乡区域之间与东西部地区之间的图书馆建设，无论是在规模大小方面还是在服务水平方面，都有着很大的差异。

究其原因，主要有两点：一是受经济发展不平衡的影响，各级地方政府在财政能力方面存在较大差距，因而，公共文化服务的建设进度与建设规范会有所不同。

二是由公共文化服务供需模式可知，改革开放前政府并没有充分重视公共文化服务建设，对其发展形势判断不清晰，忽视了对公共文化服务建设的统一规范。

2.标准：公共文化服务建设规范的时代要求
自改革开放以来，我国经济持续高速增长，提升文化软实力成为时代要求，而规范公共文化服务建设便成为完成这一时代要求的有效途径和重要保障。

进入新世纪，我国在公共文化服务领域陆续出台了多项政策，旨在规范公共文化服务建设，力争让每一位公民享受到满意的公共文化服务。

以公共文化服务硬件建设为例，20世纪80年代我国仅仅出台了3项建设标准，90年代又陆续出台了8项，而进入21世纪，国务院在公共文化服务领域密集出台了30余项实施标准，公共文化服务标准化获得了大幅度提升[5]。

党的十八大以来，随着“构建现代公共文化服务体系”的提出，找出并弥补当前公共文化服务建设规范的空白与不足成为一项重要任务。

为了加快推进公共文化服务建设规范的标准化，国务院于2015年和2017年先后出台了《国家基本公共文化服务指导标准（2015-2020年）》《“十三五”期间推进基本公共服务均等化规划的通知》。

这些规范和指导的出台，使得公共文化服务
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的建设规范在国家层面得到了部署和指导。

自国家出台正式标准之后，各省市也出台了本省市公共文化服务建设的实施标准与细则。

相较于国家标准，各地方的标准化建设更加详实，且突出了本地区的公共文化服务特色。

当然，除了在文本层面得到快速补充与合理规范之外，从实践层面来看，公共文化服务建设也取得了显著成绩。

经过近些年的努力，公共文化服务在建设规范方面得到了明显改善，标准化建设得到大幅提升。

相较于改革之前的参差不齐，当前我国的公共文化服务建设规范已经转向标准化建设，而这种“标准”的价值趋势必会在未来得到更为完美的发展与呈现。

从“失衡”到“均等”：实施效度的提升
文化作为一种上层建筑，是一个国家经济发展的现实反映。

由于我国地域宽广，建国以来各地区的经济发展水平差异较大，由此也引发了公共文化服务实施效度的失衡问题。

对此，政府陆续出台了一系列针对性指导方针和具体措施，致力于加快城乡之间一体化建设，努力促进公共文化服务均等化发展。

1.失衡：公共文化服务实施效度的历史体验
我国公共文化服务自建国以来就长期处于一种发展不平衡的状态，公共文化服务实施效度非均等化的问题十分突出，这种失衡的发展态势主要体现在三个方面：一是公共文化发展的地域“鸿沟”，区域公共文化资源配置严重失衡，东中西部的文化建设投入呈现层次性。

二是城乡“二元结构”的长期存在，导致了政府对农村地区的公共文化服务投入十分有限，农村公共文化资源严重匮乏。

三是由于社会分层的演化，公共文化服务在各阶层之间出现了“差序结构”，各阶层在享受公共文化服务方面出现明显差异。

如此失衡的发展态势，直接导致公共文化特别是乡村地区文化和西部地区文化的衰落。

更为严重的是，公共文化服务的失衡发展也影响了地区的和谐与稳定。

2.均等：公共文化服务实施效度的时代必然
改革开放之后，伴随着经济发展和人们思想的解放，我国已经逐渐具备了实现公共文化服务均等化的条件，公共文化服务进入了新的发展机遇期。

与此同时，广大群众对公共文化服务的需求愈加凸显，对文化事业实施结构化调整的呼声越加强烈。

基于现实状况的转变，推进公共文化服务均等化发展势在必行。

面对公共文化服务实施效度失衡的问题，政府陆续提出了多项具有针对性的方针和政策。

如2005年，党的十六届五中全会提出“逐步形成覆盖全社会的、完备的公共文化服务体系”。

在构建与完善公共文化服务网络的过程中，中央与各级地方政府不断调整财政支出结构，逐步扩大文化建设的投入幅度，以此来保障公共文化服务实施效度的均等化。

截至2010年，我国投入使用公共图书馆达到2884个，乡镇（街道）文化站达到40118个，村级文化活动室20余万个，公共文化服务网络体系基本形成。

但是客观来讲，公共文化服务失衡的问题依旧存在。

根据一项实证研究发现，经过十多年的发展，东中西部三个地区的公共文化服务失衡的状况有所改善，但各省区市之间的公共文化服务非均等化程度加深，亟需得到进一步的解决[6]。

党的十八大以来，党中央进一步加强了对文化建设的重视，首次将“文化自信”纳入到了“自信”体系，重塑了“四个自信”的坚定决心。

2013年，党的十八届三中全会特别指出，要形成文化服务均等享受、文化发展同步推进的一体化格局。

与此同时，中央继续加大了公共文化服务的财政倾斜力度，财政支出平均增长幅度达到15%左右。

进入新时代，实现“基本公共文化服务均等化”成为党和政府构建公共文化服务体系的重大战略部署，实施效度的差距不断缩减。

从“失衡”发展到追求“均等”，公共文化服务实施效度明显提升，实现服务的“人民立场”成为现实。

发展思考
“历尽天华成此景， 人间万事出艰辛” 。

从历史和现实中探索未来，是推进我国公共文化服务向前发展的先决性条件。

现阶段，我国正处于公共文化服务体系建设的关键时期，而未来一段时间我国公共文化服务也将处于一个快速发展阶段。

笔者在此将我国公共文化服务发展趋势与现实状况相结合，提出三个值得深入聚焦的问题，希冀对未来我国公共文化服务的发展有所助力。

1.无论从公共文化服务的供需模式，还是公共文
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化服务的建设过程与实施效度来讲，政府都是主导型力量，发挥着关键性作用
建议率先对政府角色作出合理定位，明确政府在公共文化服务体系建设中的职能与职责。

一是政府作为公共文化服务的核心力量，应做好顶层设计，提供科学合理的战略规划与发展引导。

二是从“办文化”转向“管文化”，改变“大包大揽”的做法，政府应当主动退出垄断性地位，积极鼓励市场主体与社会力量参与公共文化服务建设过程，建立起与私营部门、社会组织的合作性关系，扮演好合作型领导角色。

三是建立公共文化服务绩效评估制度，适度调整政府财政支出，做好公共文化服务的保障工作。

2.公共文化服务市场必须引入竞争机制，进一步加强引导与监管
随着社会主义市场经济体制的不断改革与完善，其基础性作用越加明显。

市场机制不仅能为相关领域注入
新的资本，而且能够提高供给效率，满足多元化需求。

当前市场机制在公共文化领域的资源配置功能未能得到充分发挥的原因有二：一是由于公共文化服务具有双重属性，市场主体进入公共文化领域的程序较为繁琐，文化市场主体的发育相对滞后。

二是公共文化服务领域的市场竞争体制和监管体制不够完善，部分企业通过寻租的方式获取项目，进而以降低建设标准的手段谋取高额利润，损害了公共文化服务的公平性。

3.面对公共文化服务领域的碎片化问题，应当充分地利用社会资源，展现社会组织的独特功能
当前我国社会组织在利益表达、提供服务以及监督反馈等方面取得了一系列成效。

如针对政府无法满足多元化需求的问题，社会组织可以通过公益方式参与公共文化服务供给，协助满足少部分群体，尤其是弱势群体的服务需求。

针对市场主体在公共文化服务领域出现的失灵现象，社会组织可作为第三方评估主体协助政府加强监督与反馈，提高市场参与公共文化服务的效率与效果。

总而言之，面对复杂的公共文化服务体系，应该综
合利用社会资源，使其能够与政府、市场相得益彰，共同促进公共文化服务的整体性发展。

参考文献:
[1]柯平，宫平，魏艳霞. 我国基本公共文化服务研究评述. 国家图书馆学刊，2015，（2）.
[2]任鹏飞. 农村公共文化服务第三方评估研究:理论溯源、功能审视与实践反思. 图书馆建设，2018，（11）.
[3]刘陆军. 建国后我国图书馆发展战略思想演进特征分析. 图书情报工作，2013，（20）.
[4]吕方. 我国公共文化服务需求导向转变研究. 学海，2012，（6）.
[5]李小涛，邱均平. 公共文化服务标准的计量分析. 重庆大学学报（社会科学版），2015，（6）.
[6]王晓洁. 中国基本公共文化服务地区间均等化水平实证分析——基于1999年、2009年数据比较的考察. 财政研究，2012，（3）.
DOI：10.13561/ki.zggqgl.2019.06.011 ■
编辑：云霞
■ 风舞纤腰 王建/摄。