电子政务的现状和发展趋势

对电子政务的现状、发展趋势及现存问题的研究和解决方案
一、电子政务的产生与基本内容
90年代后，随着国际互联网技术的迅速发展以及在政府公共管理中的应用，电子政务、电子政府等一些新的概念也很快产生，其含义是指在政府内部办公自动化的基础上，利用
计算机技术、通信技术和网络技术，建立起网络化的政府信息系统，并通过不同的信息服
务设施如网络、电脑以及电话等工具，为企业、社会乃至公民个人提供政府信息和其他公
共服务，并且打破了传统政府管理受到时间、空间限制的界限，改变政府管理方式。

1．电子政务的基本内容
（1）政府间的电子政务
政府间的电子政务是上下级政府、不同地方政府、不同政府部门之间的电子政务。

从
发达国家的实践来看，主要包括以下内容：
①电子法规政策系统②电子公文系统③电子司法档案系统④电子财政管理系统⑤电子办公系统⑥电子培训系统⑦业绩评价系统
（2）政府对企业的电子政务
政府对企业的电子政务是指政府通过电子网络系统进行电子采购与招标，精简管理业
务流程，快捷迅速地为企业提供各种信息服务。

主要包括：
①电子采购与招标②电子税务③电子证照办理④信息咨询服务⑤中小企业电子服务
（3）政府对公民的电子政务
政府对公民的电子政务是指政府通过电子网络系统为公民提供的各种服务。

主要包括：
①教育培训服务②就业服务③电子医疗服务④社会保险网络服务⑤公民信息
服务⑥交通管理服务⑦公民电子税务⑧电子证件服务
当然，电子政务的上述业务内容并不是一出现就具备了的，而是在电子政务从简单到
复杂的发展过程当中逐步建立和完善起来的。

二、全球的电子政务发展现状
1．国内的电子政务的现状
对于我国来说，电子政务这个概念与电子商务一样是从国外泊来的。

我国的电子政务
的发展过程基本上是与我国自己的信息化历程同步的，具体来说，我国的电子政务是循着“机关内部的办公自动化”—“管理部门的电子化工程”—“全面的政府上网工程”这一
条线展开的。

从总体上看，与其他国家的电子政务的发展特点基本相同，但由于各国的国情不同，就具体而言，我国的电子政务又与其他国家的有所不同，具体表现在：（1）我国的电子政务的起点较低。

这是由于我国总体上的信息化水平不高，因此，我国的电子政务的发展是从办公自动化开始的；而西方国家的政府机关的办公自动化早在20
世纪的60-70年代就完成了，而我国则基本上从20世纪80年代才刚刚起步。

（2）我国的电子政务发展不平衡。

由于我国地域广大，各地区的发展水平的差距较大，这些差别主要是表现在地区差别、城乡差别、行业差别上，因此我国的电子政务在发展过
程中，则是在中央政府的“推动”和需求的“拉动”下从一些行业管理部门开始的。

另外，我国的电子政务发展的不平衡表现为东部沿海地区、大城市发展较快，与这些重点部门和
地区相比，我国的其它地方政府和行业部门的电子政务发展相对迟缓。

（3）我国的电子政务的目标和出发点更具有多样性。

由于我国正处在市场经济体制的建立过程中，政府对经济特别是企业的管理方式要进行彻底的改变，以及各级政府机构的
精兵简政。

这些客观环境的变化，必然造成对政府政务活动的影响，因此我国的电子政务
的发展势必要满足或保障这些目标的实施。

实际上，我国的电子政务的发展目标不仅仅是
提高效率和树立形象的问题，其更深层次的问题是如何进一步促进政务活动的改革。

2．国外的电子政务的现状
（1）美国的电子政务发展现状
美国的政府网站建设已经相当完善和成熟。

美国联邦政府一级机构已全部上网，州一
级政府也全部上网，几乎所有县市都建有自己的站点。

美国的政府网站内容非常丰富，以
人口调查站点为例，用户可以通过直观地图的形式，查看到州一级甚至县一级人口的极其
详尽的统计数据，包括当地从事各种职业的人口组成等等。

（2）加拿大的电子政务发展现状
加拿大的电子政务虽然起步较晚，但进程较快。

在电子政务建设方面，加拿大政府大
力推广和加大电子政务在各行业的应用，不仅实现了教育、就业、医疗、电子采购、社会
保险等领域的政府电子化服务，而且根据需要不断增加和集成新的政府门户网站，先后建
立了加拿大政府门户网站、加拿大出口资源网站、加拿大青年网站等诸多政府网站。

（3）法国的电子政务发展现状
法国政府部门的网站内容很丰富。

从部长栏中，可查到部长简历、部长办公室主要人员，部长活动日程、讲话、新闻发布等，其他栏目有宏观经济数据、企业生活、公众生活、欧洲与世界、地区经济，还有远距离服务、实用信息、论坛、资料摘要等。

网民如果需要
订阅新闻，只须填写网上的表格便可免费发送。

此外，各部门也有内部网络，供部内有关
人员查询。

（4）英国的电子政务发展现状
英国的成年网民中，有18％的人使用政府机构网站获取服务或官方文件等信息，政府
机构网站的总数目前已达1000多个，每星期的访问请求超过2000万。

人们现在可以通过
网络使用多项政府服务而无须再排长队。

以“英国在线”为例，该网站自2000年12月开
通以来，已经整理了1000多个政府机构网站的信息，帮助用户迅速、方便地寻找所需网站，帮助用户获取关于就业、理财、旅行、生活等方面的政府信息与服务。

其后它又开通了一
些新的网上政府服务。

（5）德国的电子政务发展现状
尽管德国开展的电子政务项目还不多，但一些与企业及百姓密切相关的事务，如申报
纳税、企业增值税号的查询、企业向统计局上报外贸统计资料、大学生申请优惠贷款等都
可直接在网上操作。

按照计划，德国将逐步推出350项网上业务，与公民有关的事务除了
必须面谈的之外，都可上网办理。

（6）日本的电子政务发展现状
日本的电子政务工程主要有五大方面的基础建设。

①政府机关(中央和地方)内部因特
网以及情报信息化的基础作业。

②综合行政互联网的相互连接。

③申请、发出手续的在线化。

④地区情报信息基础作业。

⑤居民户口管理互联网系统的建设。

从上述五大方面的基
础建设项目内容可以看出，电子政务对硬件的功能要求非常高，对高速信息平台的容量和
载体通过能力要求非常大，只有以光纤为主要材料的超级宽带网才能承担。

现已进入实用
化的宽带网，再加上日本第三代移动电话已开始提供服务，预计日本电子政府的建设步伐
将会大大加快。

（7）韩国的电子政务现状
韩国在实施电子政务的过程中，围绕下述工作重点开展了一系列卓有成效的建设工作。

①建立、完善电子政务的法律与制度保障。

②实现政务信息数字化，建立公用电子资料库。

③重视政务信息的公开。

④政府信息公开。

⑤再造行政业务，提高公务员的能力和素质。

（8）电子政务的全球发展总体现状
从电子政务在全球的发展来看，表现出这样一些特点：
第一、电子政务在各国的发展起步时间大致相同，即大多数的国家都是在20世纪90
年代中期前后；
第二、电子政务的发展目标基本上都是指向提高政府工作效率、树立政府形象等方面；
第三、电子政务的出发点基本上都是以满足国民对政府经济事务的管理和社会服务等
方面的要求为主。

三、我国电子政务现存的问题
1．观念上的误区
（1）OA就是电子政务
电子政务是指政府机构利用现代网络通讯技术，实现高效、透明、规范的电子化内部
办公、协同办公和对外服务的过程。

而绝非只是简单的政府上网、“三金工程”或办公自
动化(OA)。

它所需要的早已不是安装几台电脑(PC)，连接打印机和扫描仪，处理文件和打
印报表，甚至也不仅是建立门户网站，收发电子邮件，无纸化办公等。

（2）电子政务是上级的指令
对电子政务的理解不能仅仅被动地停留在指令的执行层面。

上级部门做了网站，我也
照猫画虎来上一个；上级部门设计了哪些栏目，我也机械照搬拷贝(COPY)过来。

这种执行
任务的认识思路和上下对口的设计模式，完全忽视了行政工作的不同特点，使电子政务流
于形式，可谓认认真真走了过场。

（3）电子政务是一种补充
政府办公方式的转变让很多人在心理上难以适应，许多人在心理上不愿接受电子政务
的洗礼，他们认为电子政务只是政府信息部门的职责，是传统政务管理的一个补充，是非
主流业务，不愿利用网络完成文件的形成和实现其功能，他们留恋并习惯于传统公务文书
形式，宁愿手写文件并亲自呈送领导。

在许多人看来，只有这种看得见、摸得着的方式才
最可靠。

（4）项目资金应用于购买设备
“轻调研重上马”、“轻计划重实施”是电子政务建设中一个带有普遍性的问题。

因
为国家为电子政务建设进行的专向拨款数额越来越大，所以资金来源已不再是主要困难。

但这些资金应该首先用于调研、计划、培训等基础性准备工作。

否则，再先进的设备也难
以发挥其作用。

更何况IT领域里设备更新速度极快，盲目建设很可能会带来资源的极大浪费。

2．信息资源的利用缺陷
（1）“死库”资源开发
从目前情况看，我国信息资源的开发和利用存在着“五多五少”现象，即原始信息多，加工整理信息少；孤立分散的信息多，交流共享的信息少；传统载体方式信息多，电子载
体方式信息少：行政性开发的信息多，市场化开发的信息少；静止状态的信息多，动态反
馈的信息少。

在国内数以千计的信息库中能保持不断更新和有效利用的只占一成左右，其
他一些信息库均处于瘫痪与半瘫痪状态。

实施电子政务的一个重要目的就是要激活这部分“死库”，使它们能够借助政府的力量或市场的作用，逐渐产生社会和经济效益。

若能充
分利用好这部分巨大的信息资源，实现信息流通和共享，必然会有力促进电子政务的发展。

（2）“信息孤岛”现象
与西方国家以“区域性管理为主导”的网络体系不同，我国采用的是“区域管理与行
业管理并存”的网络体系，且在具体实施中多以纵向的网络建设为主，逐渐形成了网络分
离和条块分割的局面。

在这样的网络结构中，链路备份困难，带宽难以共享，网络难以互联，管理投入过大，由此引发了“信息孤岛”问题，造成各种资源的极大浪费。

为了更好
地利用有限的信息资源，应更多采用横向区域体系为主导的网络建设方针，为网络互通和
信息共享创造有利的条件。

（3）网站信息陈旧
我国的电子政务的发展水平目前还处于比较初级的层次，政府网站无论是在信息的完
整性和实用性方面，还是在沟通的及时性和公开性方面都还离公众的期望有很大差距，普
遍存在资料缺少价值，不能及时更新、内容平淡重复，实用信息缺少，网页质量不高等缺陷。

一些政府网站仅仅满足于把一些法律、法规、政策、条文从纸上搬到网上，除了这些
红头文件之类的政府公文，看不到其他什么像样的信息，而且多偏重介绍和宣传的静态功能，忽视政务信息的动态特征，缺乏与用户进行沟通的有效手段。

3．发展不平衡
（1）数字鸿沟
尽管从世界范围看，数字鸿沟算是一个带有普遍性的现象，但在中国这个问题显得尤
为突出。

因为最需要政府提供服务的人往往就是那些无法上网利用信息、无力应用高科技
手段的社会弱势群体，所以，数字鸿沟的出现同样困扰着电子政务的实施。

若数字鸿沟的
问题不能得到很好的解决，将有可能进一步加大社会资源占有上的差距，导致“强者愈强、弱者愈弱”的局面，加速贫富的分化。

尽管我国的上网人口已经超过了 3200万，但数字
鸿沟仍是一个较为严重的社会问题，应该引起政府部门的高度重视。

经济发展的不平衡以
及软硬件环境方面的差异使得绝大多数社会低收入家庭不能够利用现代科技手段享用电子
政务提供的“公共物品”。

（2）地区不平衡
一些落后地区在建立电子政务的过程中会遇到比其他地区更多、更复杂的困难。

首先
是资金投入不足。

建立电子政务需要大量的前期投入，这笔钱对发达地区来说也许算不了
什么，而落后地区多为吃饭财政，要用钱的地方很多，常常是捉襟见肘。

对他们来说，如
何解决在电子政务上的投资是一个非常令人头疼的问题；其次是技术条件落后。

由于教育
水平和经济能力的限制，落后地区的电脑普及率和上网率低得令人惊奇，有相当多的人根
本没有能力或没有机会去认识和享受现代科技带给他们的生活变化，电子政务缺少社会利
用的基础条件；再者是行政基础薄弱。

建立电子政府不是一蹴而就的事，政府的内部管理
和外部服务都应具备一定的基础性条件，否则，没有科学化的管理和规范化的操作，政府
电子化就是在沙滩上盖高楼。

（3）部门不平衡
根据有关专家的观点，中国的电子政务将经历四个发展阶段，即政府信息公众化、准
电子政务、区域电子政府和统一电子政府。

在每一个阶段电子政务的功能和服务对象都会
有一定的差别。

从全国范围来看，还有很多基层的政府机关根本就没有建网，更谈不上搞
什么电子政务了；即使是那些建立了网站的政府机关，其中有很大一部分不仅功能少、质
量差，而且实用性、互动性不强。

网页之间的连接渠道不畅，电子政务还难以形成网络；
总体来看，部门间的不平衡是非常明显的，许多政府部门还都徘徊在电子政务的第一阶段，只有少数部门和领域开始从第二阶段向第三阶段迈进。

对这些机构而言，对上网信息进行
深层加工，加强与用户的交流和沟通，建立网上的办事渠道，是它们面临的主要任务。

4．短期效应问题
（1）急功近利
目前，我国的政府上网工程虽呈轰轰烈烈之势，但其中许多已建成的政府网站表现出
一些急功近利的现象，极易导致短期效应的弊端。

一些地区和部门为了赶时、出政绩，仓
促地建立网站、注册域名、买进硬件设备、配备相关软件，但热闹过一阵子之后，许多事
便无人问津。

这不仅有悖于国家建立电子政务的初衷，而且容易造成人、财、物等资源的
极大浪费。

政府网站的建设不是要给上级领导和普通百姓“做秀”，而是要在网络上真正
建设一个信息丰富、内容实用、服务快捷、互动性强的电子政府。

这不是“毕其功于一役”的事情，而是需要循序渐进、长期不懈的艰苦努力。

（2）忽视整合
目前，在没有对已经建立的行业或部门网络系统进行有效整合的同时；一些机构就开
始急着上新的信息化项目，许多旧的矛盾还没有解决，又不得不面对一些新的问题。

这将
使未来的整合工作面临更大的困难。

比如在20世纪90年代中后期，我国围绕“金”字头
所进行的一系列重要信息化工程，在一定程度上为我国电子政务建设起到了一种示范作用。

但是，由于这些工程基本上都是在不同的行业或部门内部进行的，所以就为当前的互联互
通带来了一定困难。

如果对这些已经积累的问题不以为然，那么搞得不好，就可能使我国
的电子政务建设陷入新的误区。

（3）不重维护
目前，许多政府部门在做电子政务规划时，重视工程建设投入而忽视系统运营维护。

在建设的资金与人力投入上有明确规划，但对于系统建成后的运营与维护则缺乏人、财、
物的相关投入和制度保障，特别是在涉及到系统的安全运营与长期维护的问题上没有给予
足够重视，成为电子政务系统可持续发展的极大隐患。

5．资源浪费现象
（1）重复建设
由于存在一些体制上的弊端，我国的地区分割、部门分割现象较为严重，从而导致了大量信息网络的基础设施盲目仿效和重复建设的现象。

这既给各政府垂直机构之间的信息沟通造成了不必要的麻烦，又违背了区域性网络的“一个大脑和一套神经系统”原则。

从而不仅增大了建设地区性统一政府网络的难度，而且在人力、物力上造成了极大的资源浪费。

如何克服体制弊端，整合现有资源，节约投入成本，防止多重建设，避免各自为战，成为政府信息化和电子政务发展中面临的重要挑战。

（2）缺乏调查研究
许多政府部门在实施电子政务建设的过程中，对自身所处的综合信息环境缺乏了解和评估，导致电子政务系统脱离本部门实际和客观环境，引起资源浪费或资源不足等问题。

要避免这种情况出现，就需要在电子政务系统建设之前认真进行调查研究，细致考虑实际需要，充分利用现有资源，力求避免一哄而上。

搞电子政务别总想一口吃成个胖子，做事情要量力而为，渐进而行，不能犯那些心血来潮的错误。

（3）缺少统一规划
我国电子政务的基本架构为“三网一库”(办公业务网、信息资源网、社会公众网和信息资源数据库)体系。

以往的信息建设不重关联，自成体系，信息资源分散，共享程度低，以致影响了计算机的整体应用。

在目前缺乏统一规划和统一技术标准的情况下，我国的电子政务建设有一哄而上的迹象。

如果这种势头得不到及时的制止，可能会给我国电子政务的发展带来难以估量的损失。

要推动政府信息化和电子政务，关键的一点就是要搞好整体规划，制定统一的技术标准，避免出现各地区、各部门、各层级自成体系、各自为战的状态。

（4）不重成本
电子政务本身是一项浩大的系统工程，要求相当数额的资金投入。

降低电子政务运营成本是实施电子政务的重要目标之一。

如果大量针对电子政务的投资产生不了社会效益和经济效益，那就失去了建立电子政务的实际意义。

之所以会出现花钱大手大脚的现象，其主要原因是电子政务的资金多来源于政府财政。

因此，相对于电子商务而言，电子政务在资金投入方面所受到的约束要少得多。

但是，政府财政不是免费的午餐，它来源于纳税人对国家的贡献，政府机构在实施电子政务时，应以效益为本，“开源节流”，充分利用现有线路和网络资源，不要使电子政务成为增加政府预算开支的又一负担。

6．法律法规滞后
从总体上说，中国电子政务法律法规建设仍然明显滞后于电子政务的发展，主要表现在：许多亟待法律规范的事项并没有相应的法律规范；许多现有法律规范中的具体规定，
不能适应电子政务发展的要求，有的甚至与电子政务的发展相抵触。

主要表现为以下问题：
(1)电子政务的法律效力问题
电子政务是否与有形政务处于同等法律地位？网络行政行为是否与传统行政行为具有
同样法律效力？如果是，两者之间又存在什么样的关系？对于这样一个关乎电子政务根本
性质的定位问题，中国法律并没有做出根本性的明确规定。

这一问题不解决，势必会影响
电子政务长远发展。

如果网络行政行为不具有传统行政行为的法律效力，相对人也就没有
服从的义务；如果法律不明确规定电子政府的法律地位，而电子政府的行为有对相对人的
合法权益造成了损害，相对人将无从寻求法律救助。

(2)网上行政行为的合法要件问题
行政行为合法是行政行为有效的前提。

行政行为的合法要件主要有四个，即主体要件、职权要件、内容要件和程序要件。

目前，中国法律并没有明确规定网络行政行为的合法要件，特别是没有规定网络行政行为不同于传统行政行为的、特殊的程序性要求。

这就给认
定网络行政行为的效力造成了极大困难。

（3）电子政务的技术标准化问题
目前，中国电子政务建设中的重复建设、各政府部门网络系统之间不相兼容的现象较
为严重，一些地区和部门进行封闭式建设，很少考虑与其他地区和部门的信息共享与互操
作性，制造了一个又一个“信息孤岛”。

出现这一问题的原因之一是中国电子政务建设标
准不统一。

如果不同的政府职能部门采用不同的技术标准和传输协议，那么将来跨系统的
信息沟通必然出现问题。

由于法律的稳定性、强制性和较高的效力等级，这些技术标准最
好由法律予以规定，以避免中国电子政务建设中的重复建设以及信息部共享等问题。

（4）政务信息公开问题
由于发展时间较短、技术水平相对较低等原因，中国电子政务的建设目前大都只处于
初级阶段。

在这一阶段，政府信息公开立法成为电子政务法制建设中最重要的和最基础的
任务。

中国现有法律的一些规定显然不适应电子政务发展的要求，需要进行修改，其中比
较典型的是《中华人民共和国保守国家秘密法》。

同世界上许多国家先后制定的《阳光下
的政府法》、《情报自由法》、《政务公开法》不同，中国在没有制定政府信息公开法时，早在1988年就通过了《中华人民共和国保守国家秘密法》，对于保密范围、泄密责任等做出了较为系统的规定。

该法特别确立的“凡不宣布公开的事项皆推定为保密”的原则，与
电子政务下行政公开的要求无疑有着较大的抵触。

因此，应当修改《中华人民共和国保守
国家秘密法》，使其能够适应电子政务发展以及政府公开行政的要求。

（5）公民隐私权保护问题。