城市公共服务市场化——提高行政效率的一种探讨

2001年第3期(总第137期)社会主义研究SOCIA L ISM STU DIES N o.3,2001Serial N o.3,137

城市公共服务市场化

———提高行政效率的一种探讨吴湘玲1 朱登兴2

(1.武汉大学　法学院,湖北武汉　430072;2.郑州工学院　经济管理系,河南　郑州　450002)

【摘要】　公共服务市场化能够提高公共服务业的效率与质量,给政府提出了新挑战,值得我国借签。【关键词】　城市;政府;公共服务

【中图分类号】　D676.31 【文献标识码】　A 【文章编号】　1001-4527(2001)03-0056-02

【收稿日期】　2000-10-23

【作者简介】　吴湘玲(1967—

),女,武汉大学法学院讲师,从事地方政府管理研究;朱登兴(1965—

),男,郑州工学院经济管理系讲师,从事区域经济开发研究。一

新西兰前财政部长罗杰・道格拉斯在探讨如何提高航空服务效率和质量时,这样说道:“作为国营企业的新西兰航空公司,由于它拥有国内航线的垄断权,旅客们从机场大楼到乘坐飞机会步履艰难,遭受雨淋。他们在机场要等上约10分钟才能领到自己的行李。后来政府决定让安塞特公司参考竞争,突然我们也能像世界其他城市一样通过走廊登上飞机。航班增加了,票价便宜了,食品精美了,服务态度友好了,行李几乎立刻可取。人们开始认识到,维护自己作为消费者利益的关键实际上不是所有制,而是竞争。”

类似的变革正在世界上许多国家发生,英、法、美、加拿大、澳大利亚甚至东欧国家,都在逐步把垃圾收集、公共住宅管理、自来水供应、邮电通讯、医院、治安交通等城市公共管理事务,通过合同承包、私营组织进入竞争等市场化措施,减少政府的直接干预,提高服务效率与质量。有人称此为一场全球性的革命。

西方国家在30年代兴起的凯恩斯主义,在当时确实成为医治自由资本主义盲目竞争的良药,但同时也带来了政府对市场过度干预和国家垄断,带来了公共服务业高投入低产出、高福利低效率问题。如何提高公共服务业的效率与质量,是目前西方各国公共行政改革普遍关注的问题。

我国在传统计划经济时期,公共服务业完全由政府管

理。目前的转型时期虽然有很大的发展,但是问题仍是很突出。

公共服务市场化,是指政府在公共服务业发展中积极引入市场竞争机制,依托社会组织以克服政府垄断经营弊端的一种管理模式。其实质不仅仅是界定政府、社会各自的职能,更重要的是找到政府如何有效地行使职能的方法。公共服务市场化是与公民公共服务需求量增大、公民关注参与公共服务的意识增强相关联的。它有利于增大服务数量,提高服务质量,遏制腐败行为;有利于减少政府负担与财政压力,促进廉洁高效政府的建立;有利于培养公民的主体意识、民主观念和公共服务责任感。长期以来,因公共服务产品具有福利性、不可分割性、不可计量性、非竞争性、非排他性等特点,政府对公共服务直接垄断经营被视为理所当然,但目前公共产品计量技术获得长足发展,公共服务行业的市场准入障碍得以减弱,公共工程的招投标、合同承包、政府采购等市场管理技术的出现和完善,使公共服务业引入竞争机制、打破政府垄断成为可能,公共服务市场化具有一定的操作性与可能性。

二

我国政府可以借鉴运用公共服务市场化模式。公共服务市场化的目的是打破政府对公共服务业的垄断,引入社会力量开展竞争,改变政府直接提供公共服务产品的机制,达

6

5

到既减少败政投入,又提高服务质量与服务效率的目的。

公共服务市场化要求充分发挥各种社会力量的作用,包括发挥公营部门、私营部门、第三类部门的作用。公营部门适宜管理那些强调公平、防止歧视、政治导向强的公共服务领域;私营部门适宜经营那些有利润、能灵活快速适应消费者需求、创新要求高的公共服务领域;第三类部门是指那些“由私人所拥有、但同时是为了满足社会的需要而存在的组织,其目的不是为了积累私人财富”。如红十字会、教会等。它常常经营那些产生微利、解决特定社会问题的公共服务项目,如对残疾人的服务。政府与私营部门、第三类部门是良好的合作伙伴关系,维系它们的是平等的合同及相关法律。

政府可以运用以下措施来推进公共服务市场化进程,这些措施可单独使用或兼而并用:

资格认定:对将进入公共服务领域的社会组织进行资格审查,以保证承担公共服务任务的组织的资质,降低风险。

建立公平公开的准入制度:防止歧视、垄断和行政腐败。

监督与调查:经常检查公共产品的质量,调查各种投诉与问题。

订立合同:政府与承包单位作为合同的平等双方,围绕标的、数量、质量和权利义务,规范各自的权限。政府依合同关注公共服务产品的质量与效果,将如何操作经营的自主权留给承包单位。

创立公私合伙企业:政府可与私人组织合作组建企业,以弥补自己资金不足、市场反应迟钝等缺陷。

拨款、补助、贷款、借款担保:政府对学校、科研单位、低收入家庭住房的开发商、非赢利公司等公共服务组织进行不同的经济资助,以支持他们的运转,鼓励他们的积极性。

奖赏、奖励和赠予:政府设奖鼓励,可使个人、社会组织更有效地投入公共服务领域。

政府针对不同的社会组织和不同的公共服务项目,采用不同的管理方式:

1.政府通过市场准入、法律保护、监督检查等手段,准许私人部门参与竞争,政府只负责监督、间接调控。这类公共服务产品主要是指具有规模经济性的自然垄断产品,如供水、供电、电话、交通、公园管理。

2.政府通过签订合同、授予经营权、进行经济资助等手段,委托社会组织生产,规定服务产品的目标与要求。这类公共服务产品主要指微利或无利产品,如垃圾收集与处理、医疗保健等;投资风险大、回收周期长的部分基础设施建设。

3.政府直接投资兴建,直接管理经营。这类公共服务产品是投资规模和投资风险巨大、私人组织不愿介入的特大公共工程,政府可用招投标的形式分解项目,鼓励私营部门经营。另一类是强烈体现公共权力、政治目标的领域,如公立学校、国防设施等,政府可不断引进先进的管理制度,运用重视激励、重视业绩测评等方法,减少财政投入,提高服务质量与效率。

三

公共服务市场化给政府提出了新的挑战。它要求政府主动打破垄断,引入市场竞争机制;它要求政府运用合同承包、奖赏激励等更有效的办法,政府只限定目标,定期检查承包商的服务质量和合同履行情况,至于如何具体去完成公共服务则完全由承包商负责,如果承包商违反协议,政府可或提出整改意见,或中止合同。这样,竞争机制可增强公共服务提供者的大压力和责任感。它要求在评价各竞争单位的业绩时,重视公共服务的目标与效果,而不是仅仅重视计划、拨款与规章。总之,它要求政府高效、精干、廉价,要求政府不再是满负荷运转的低效率的疲惫政府。

公共服务市场化需要政府创建一个良好的法律与制度环境,以恰当规范地解决市场化过程中的各种问题。相关的法律制度主要包括:社会组织与政府的合作形式,各角色的职能界定,融资方式、合同制定、市场准入条件、风险与收益的分配形式,等等。它们是激励、约束政府与社会组织的尚方宝剑,是使市场化过程有法可依、可章可循的有力保证,为高质量的公共服务奠定初步基础。目前,我国部分公共服务领域已开始市场化进程,如公共交通中的桥梁、公路建设,电讯服务产品的提供,实行招投标制、服务承包合同、BO T融资等,但公共工程质量低劣,政府官员受贿腐败,工程层层转包获取回扣,招投标流于形式,不公平竞争等现象仍然存在。这些问题正是我国公共服务市场化缺乏制度规范与法律保障的反映。

公共服务市场化要求政府在融资方式上放开管制,改变传统的政府直接融资方式,创建新的融资制度。随着社会的发展,人们对公共服务的质量要求越来越高,传统的融资方式使政府投资能力捉襟见肘,加上政府直接经营管理不善,强调产品的福利属性而定价太低,更使政府投资雪上加霜。因而迫切要求政府创建新的融资制度,完善资本市场,使政府由公共服务产品的直接提供者变为公共服务业发展的“促进者”和“发包人”。

公共服务市场化还要求政府积极培育社会力量。因为政府要想成为“掌舵型”而非“划桨型”政府,政府的许多“划桨”职能,政府直接提供公共服务产品的职能就需要不同的社会组织去承接完成。我国历史上缺乏自治的传统,中国集权型计划经济又把全社会都纳入政府的控制之下,导致目前的公民意识谈薄,社会自治能力低下,社会组织行为严重失范,社会组织种类少、服务内容窄小且独立性不强,这些都不利于公共服务市场化。如果政府还只是允许司法建立律师事务所,财政局建立会计师事务所,那么强大的社会力量将成为漫长的马拉松赛跑,推进公共服务市场化也必然是徒具虚名。如何培育社会力量?政府可采取加强资格审定、规范组织形式、强化行业管理、促进行业联合、提高人员素质、提供奖金扶持等手段。到那时,一个强大规范的社会与一个同样强大规范的政府就会伴随公共服务市场化的快速推进而出现。

[责任编辑　项继权]

75