黄石市花湖开发区大码头社区的调查与思考

力促村改居后居委会职能履行保障城中村的顺利发展——关于黄石市花湖开发区大码头社区的调查与思考政法学院0606班徐华指导老师：毛彩菊

内容摘要：城中村改造其中一项重要举措便是“村改居”，村改居之后的居委会是否适应城市的发展实际，它的职能履行是否到位，怎样促进其职能的履行，本文将在对黄

石市花湖开发区大码头社区的实地调研的基础上，探讨这些问题。

关键词：城中村居委会职能履行

一、前言

随着经济的快速发展和城市规模的不断扩大。原来处于城市边缘的农村已纳入了城市建设的潮流中并逐步向城市靠近。这些农村在城市总体规划内仍然实行农村的集体所有制和农村管理体制，成为城市一条独特的风景线——城中村。

“城中村”是城市中的一块“夹缝地”，这种独特的地位和现象必然引发“城中村”改造过程中的一系列难题，如土地征收补偿问题、就业安置问题、房屋拆迁问题、社会保障问题等，而在此，笔者主要从城中村“村改居”（即原来的村委会改为居委会）之后居委会的职能履行出发，根据对黄石市花湖地区的大码头社区的调查，对居委会的职能履行进行简单的论述。

二、现状及原因分析

花湖原有11个村委会，大码头也属于其中一个，1992年黄石市政府开始对花湖进行大规模的开发和建设，2001年根据市政府下发的文件，大码头村委会正式改名为大码头居委会。通过十几年的改建，大码头社区已发生了诸多变化：村民素质明显提高，水、电、路等基础设施逐步完善，并且由于花湖95%的土地在改造的过程中被征用，大部分居民都弃农从商和外出打工生活水平显著提高。然而，这并不意味着改造就尽人意了。城中村的改造并不是简单的经济形态的改变，其政治也要与经济形态相适应，这样才能促进村改居地区的真正城市化。通过笔者对居民的调查和对居委会的多次访谈，了解到村改居之后，居委会的职能履行存在缺陷，严重阻碍了城中村的进一步城市化。通过调查，了解了居委会职能履行的现状，并对现象产生的原因进行了分析。

（一）、居委会的产生不民主，根本上导致了职能履行缺陷。

根据《中华人民共和国城市居民居委会组织法》的规定，居委会主任、副主任和委员由本居住社区全体由选举权的居民或者由每户派代表选举产生，根据居民意见，也可以由每个居民小组选举代表2——3人选举产生，即居委会的成员是通过民主选举产生的。然而根

据调查，村改居之后居委会选举和村委会选举方式并无二致，甚至45.56%的居民并不知道居委会干部的选举候选人是怎样产生的，由21.72%的居民认为居委会的干部候选人由上面政府直接指定的，很少有居民反映居委会选举的候选人通过直选产生的。选举后唱票的方式不公开不透明，大多数居民反映唱票不公开或者表面上公开而实际上是暗箱操作的。政府相关部门在每次选举时都会派专员来监督选举使整个选举过程在合法的程序内进行，然而实际上，这些政府专员下来之后并没有履行好自己的职责，而更多的是与居委会的相关人员勾结，破坏选举的合法性和民主性。以上这些因素容易导致一些人通过不正当的手段当选干部，直接影响后来居委会职能履行存在瑕疵。一方面导致居民行使民主权利的积极性不高，89.47%的居民反映并不关心谁当选居委会干部，大多数居民认为选举并不民主，具体情况见表一；另一方面，导致居民的民主权利行使不能，受到阻碍。这样从根本上决定了居委会职能履行缺乏合法性和权威性。

在不民主选举和不合法程序的基础上产生的居委会自然得不到居民的支持和拥护。在职能履行上不仅得不到居民的支持和配合甚至还会遭到居民的抵制，居民委员会干部在履行职能时遭到冷遇后会产生懈怠的情绪，这样双方相互作用，形成恶性循环，从根本上导致居委会职能履行困难。同时，值得注意的是居民对选举的冷漠和居委会职能履行的不监督，从很大程度上默许了选举的不民主和不合法，纵容了居委会职能履行的缺陷和懈怠，这样导致居委会职能的履行的缺陷无法得到弥补，反而缺陷会越来越多，从而严重损害居民个人利益和社区公共利益。

表一：您对选举的态度是（可选两项）

（二）、居委会管辖范围过大，职能履行难以到位。

大码头居委会在村改居前后的地域管辖范围并没有热门和改变，仍然和以前一样分为11个组，而且在地理位置上，组与组之间的空间距离很远，造成整个居委会的管辖范围过大。根据大码头社区居委会的干部反映，自从2001年村改居以来政府从没有将居委会的管辖范围从新划分，仅仅是村委会改为居委会的名称变化而已。由于管辖范围大诸如治安管理、卫生环境治理、公共事务的决策等职能的履行都受到了极大的限制。

村改居后的社区居委会建制的地域基础仍然沿袭着农村管理管理体制时期的地域。虽然建立了城市居民委员会，虽然农民的身份变成了市民，但他们的生活区域仍然是农村时代的，

他们的交往对象也主要局限于原来的熟人社会。这是历史的使然同时也是村改居过程中不得不重视的一个方面，如果改造不彻底，改造后的管理区域仍是以前农村的行政区域，仍然会在现代城市中形成一个自我封闭的小社会，会成为城市管理的死角，居委会职能的履行缺乏老居委会的经验和模式，必然沿袭农村的那套管理机制，并由此形成一个与城市格格不入的畸形的贫民社会形态。这样，不仅没有促进城市化进程还在一定程度上阻碍了城中村的进一步城市化。

（三）、对村改居之后的居委会地位不明确，职能履行无法明确

这主要体现在两方面：

1、村改居之后，政府的有关部门并没有把村改居之后的居委会当作真正意义上的居委会。根据大码头社区居委会的干部反映，从某种程度上讲他们不愿意村改居。原因有两个（1）、居委会的工作量因村改居剧增，既要做原来村委会的工作又要做居委会职能范围内的工作。

（2）、村改居之后的社区享受不到老社区居民的福利，同时又享受不到原来农村的福利。用居民的话讲是“这样太吃亏了”。这样导致居委会职能履行也不明确，不积极了。

2、村改居之后居委会和政府的关系更为密切，特别是与街道办事处的关系更进一步了。然而，街道办事处经常把一些本应该自己处理的行政事务交给居委会处理。大码头社区的干部反映，这样处理基层政府的行政事务次数多了之后，街道办事处及其他政府部门似乎把居委会当作了行政隶属关系的派出机构，没有认定村改居之后的居委会是一个自治组织，其自治程度还不如村改居之前的村委会高。

《居委会组织法》规定街道办事处和居委会的关系是基层政府“指导、支持和帮助”居委会工作，居委会“协助”基层政府工作。因此，街道办事处与居委会的关系应该是指导与被指导的关系，而不是任何意义上的行政隶属关系。然而，据大码头社区居委会干部反映，街道办事处利用自己掌握的政治和经济资源，干涉居委会的人事任免，经济分配和工作任务。特别是随着城市化的进程不断加快，更多的农村实行村改居，街道办事处工作范围急剧扩张。俨然把居委当作自己的派出机构，居委会逐渐演变为街道办事处的执行机构，越来越将主要经历应付基层政府层出不穷的行政事务，不能满足居民的实际需求，居委会的性质逐渐模糊，其职能履行也越来越模糊，超出范围履行或根本没有履行其应该履行的职责。

值得注意的是，调查中居民反映，居委会有时完全代替政府有关部门履行与其无关的职能，更让人担心的是对于政府有关部门侵犯居民合法利益的行为，居委会往往不敢制止，而且还参与其中。这直接导致居民很少利用居委会维护自身的合法利益和参与居委会的公共利益决策活动，严重损害了居委会的自治性质和合法性，更不用说居委会的职能可以很好地履