建国以来我国耕地数量变化的历史考察与启示

图１
１９４９－１９８６年的耕地总量变化情况［１］
收稿日期：２００７－０６－１８；改回日期：２００７－０９－０６
作者简介：傅超（１９８２－），男，副主任科员，从事土地经济与城市经营研究。

①虽然也有学者认为该数据由于受各级利益关系和调查误差等多方面的影响而质量不高（郑云阳，２００３）。

但已是当前所能获
得的相对精确的耕地面积数据。

建国以来我国耕地数量变化的历史考察与启示
傅超１，郑娟尔２，吴次芳
２
（１．国家发展和改革委员会国际合作中心，北京１０００１３；２．浙江大学公共管理学院，浙江杭州３１００２９）
摘
要：分三个阶段对我国建国以来的耕地数量
变动史进行研究，分析了不同阶段耕地数量的变动情况及相应的政治、社会背景，并在此基础上总结历史经验以供现行耕地保护参考，同时提出耕地减少分析对宏观调控的意义以及耕地保护政策需要严格执行的必要性。

关键词：耕地；耕地数量；历史考察中图分类号：Ｆ３０１．２
文献标识码：Ａ
近年来，我国一直强调用最严格的耕地保护制度来保护耕地，并采取了用途管制、耕地占补平衡和总量动态平衡等措施，但耕地总量仍呈逐年递减之势，这成了耕地保护中的怪现象。

“
耕地保护”在“两会”被如此重视，说明“十一五”期间我国耕地保护的形势仍然十分严峻。

本文将对建国以来我国耕地数量的递减史进行回顾并总结相关经验，以史明鉴，以供现行耕地保护工作参考。

一、耕地面积变动的历史足迹
（一）数据标准
在国土资源部成立以前，我国存在两套数据：国家统计局数字和１９７９－１９８５年组织的全国范围（除港、澳、台、南海诸岛外）的土地概查数据。

耕地问题研究组认为概查数据可作为国民经济和社会发展总体规划、各部门规划的主要依据［１］。

本文以此为准，结合国家统计局公布的数据，分析１９４９－１９９５年耕地面积变动的历史数据。

１９９６年以后的数据以国土资源部发布的土地详查数据为准①。

（二）耕地总量变动史
耕地面积的变动包括总量的变动和人均耕地面积的变动，这里先分析总量的变动。

１．１９４９－１９８６年耕地总量变动。

之所以将这一时段分离开来是考虑到１９８６年原国家土地管理局的成立和一些法律政策的实施。

图１显示了１９４９－
１９８６年耕地数量的变化情况。

从图１可以看出，我国
１９４９－１９８６年耕地面积的变
动经历了多次波折，有递增期，也有递减期。

１９５７年底，全国耕地总量达到
２３３４０５．１６万亩，为历史上最
高水平。

自那以后，尤其是
１９６６年起，耕地总量基本上
呈直线递减趋势。

只有在
１９６４、１９６５、１９６９、１９７２、１９７８
文章编号：１００９－４２１０（２００７）０６－０６８－０５
①１９５８－１９６２年由于统计混乱，撇开不谈。

②１９９５年国家统计局公布的耕地数据为１４．２５亿亩。

笔者认为该数据可能存在异议，这里撇开不谈。

１９８７－１９９４年的数据根据《中国耕地》４２页的数据参照《
中国耕地递减问题的数量经济分析》提供的方法调整所得。

图２１９８７－１９９４年的耕地变化量［１，３］，②（图中划横线的数据为每年变化的耕地面积）
和１９７９年是略有增加的，但增加量跟递减量相比是微不足道的。

耕地问题研究组将整个过程分为四个阶段［１］：１９４９－１９５７年的耕地净增时期；１９６３－１９７４年耕地递减的初步阶段①；１９７５－１９８１年耕地递减的初步治理阶段；１９８２－１９８６年的占地高峰阶段。

根据耕地问题研究组的研究，１９４９－１９５７年耕地大量增加的原因主要有：①多年的战争使耕地荒芜，耕地面积下降，因而这种增加具有恢复性质；②当时的新中国成立不久，需要农业提供大量的剩余产品和劳动力。

耕地面积增加的主要途径是垦荒，这种开发方式导致了耕地后备资源的减少［１］。

朱国宏从当时的制度背景出发认为当时的土地制度改革只是最大限度地利用土地资源和劳动力资源（包括其积极性），它受制于生产力水平和一定生产力水平之下的技术进步条件［２］。

因此，耕地面积增加受阻并于１９５７年达到极值。

１９６３－
１９６５年耕地总量虽也有增
加，但增加幅度已大不如第一阶段。

１９６６年由于政治气氛浓
厚，虽然也强调“以粮为钢”，“大锅饭”体制消耗了农民的积极性，再加上耕地后备资源的减少，耕地面积迅速减少。

但在这一时期里１９７５－
１９７７年由于行政管理有所加
强，耕地递减速度减缓，一些
省市，特别是一些人地矛盾较为突出的省份，纷纷下发了一系列制止乱占耕地的文件。

１９７８年以后，随着“文化大革命”的解体和农村土地制度的改革，农民的生产积极性被大大激发。

１９７８和１９７９年分别比上年净增２１４万亩和１６３万亩。

１９８０年耕地面积又开始下降，１９８２－１９８６年的平均减幅达到每年
８４２．３万亩，尤其是１９８４－１９８６年，分别比上年净减
少７５８万亩、１５４２万亩、９２５万亩，这是相当惊人的数据。

耕地的下降速度和我国经济和乡镇企业的高速发展及农业的“超常”增长同步。

虽然其中也有水
土流失、沙漠化等自然毁损导致的耕地减少，但相比人为占用其比重是微不足道的。

２．１９８７－１９９５年耕地总量变化。

考虑到１９９６
年起国土资源部开始公布全国土地利用现状调查数据，因此以１９９６年为界，将１９８６年以后的耕地数量变动史分两个阶段进行分析［３］。

由图２可见，１９８７年与１９８６年相比，递减量下降了４１４万亩。

总体而言，１９８７－１９９４年，耕地面积变化经历了两个阶段。

首先是１９８７－１９９０年的递减情况好转阶段，耕地净减少面积从１９８７年的
５１１万亩，逐步降至１９８９年的９９万亩，尤其在１９９０年，耕地不仅没有减少，反而增加了２７万亩。

然而，１９９１年起耕地总量又开始递减，１９９２年净减少３４１万亩，比１９９１年多减少３１０亩。

１９９３年和１９９４年尤甚，分别减少４８６万亩和５９７万亩。

从历史上来看，１９８６以后国家开始采取措施控制耕地面积的减少。

首先是１９８６年国家土地管理局的成立；其次是１９８７年《中华人民共和国土地管理法》的颁布和１９８８年１月开始征收的耕地占用税。

这些法规、条例和措施的执行，在一定程度上使１９８６－１９９０年的耕地递减势头得到有效控制。

然而，随着土地双轨制的实施，土地价值日益凸显，各地纷纷圈占土地，开发区热和房地产热兴起。

据建设部资料，截至１９９３年３月，内地县级以上的开发区达６０００多个，占地１．５×１０４ｋｍ２，比当时城镇城区用地面积总量还多０．１６×１０４ｋｍ２［４］。

与此相对应
图４我国人均耕地变化情况［２］
图３１９９６－２００５年耕地变化情况（数据来源：国土资源部网站）
的是１９９２－１９９４年耕地面积的大量减少。

３．１９９６－２００５年耕地总量变动。

１９９９年１１月１日国土资源部、国家统计局联合发布１９９６年１０月
底的全国耕地面积为１９．５１亿亩。

之后耕地面积继续减少（图３）。

２００２年，全国耕种的耕地为１８．８９万亩，与２００１年相比，减少１．３２％，２００３年降为
１８．５１亿亩，比２００２年减少３８０６．１万亩，人均耕地由１．４７亩降为１．４３亩，２００５年降为１８．３１亿亩，比２００４年还要减少６００万亩，人均耕地更降为１．４
亩，为历史最低值。

这一时段的最大特征是耕地面积的大量减少和耕地保护措施的日益严格并存。

从１９９７年“世界上最为严格的耕地保护制度”的建立、《刑法》中“破坏耕地罪”、“非法批地罪”和“非法转让土地罪”的增设到１９９８年国土资源部的成立、１９９９年新《土地管理法》和《基本农田保护条例》的正式实施，再到２００３年省以下土地垂直管理体制的建立等政策措施无不体现了中央对耕地保护的重视。

针对乱占滥用耕地的根源———地方政府的寻租行
为，２００４年颁布的国务院２８号文件明确规定：“保护和合理利用土地的责任在地方各级人民政府，省、自治区、直辖市人民政府应负主要责任”。

２００５年国务院办公厅印发了《省级政府耕地保护责任目标考核办法》，进一步明确各省、自治区、直辖市人民政府应对《全国土地利用总体规划纲要》确定的本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责，省长（主席）、市长为第一责任人。

２００６年，“土地调控”对我国耕地保护事业来说绝对是前所未有的利好政策，可以有效地遏制耕地减少过快的势头。

“十一五”规划更将保有１８亿亩耕地作为本轮规划期末的约束性指标之一。

然而，耕地面积还是大幅减少，耕地保护依然面临着十分严峻的形势。

从组成结构来看，是生态退耕的幅度增大。

从建设占用的原因来看，可能在
于经济的快速发展和“圈地运动”的兴起。

原则上，《土地管理法》得到修改，耕地占用变得困难。

然而，各地都绕过法律规定，采用“统征零批”等方式巧妙地圈地。

叶剑平［５］认为第二轮“
圈地运动”始发于１９９８年，其中设立的开发区，延续到了第三次“圈地运动”，并为后者的疯狂圈地留下了铺垫。

第三次“圈地运动”的数字已为国土资源部公布。

各地开发区数量达５５２４个，占地面积达到３．５１×
１０４ｋｍ２，超过全国城镇建设用地的总和，是第一次
“圈地运动”开发区占地总量的一倍多［４］。

（三）人均耕地数量变动情况
伴随着耕地总量的减少和人口的增加，我国人均耕地数逐年减少。

１９４９年我国人均耕地３．９２亩，２００５年人均耕地减少到１．４亩（图４）。

从图中
（三）耕地减少组成结构的改变
从历史来看，我国耕地减少的结构整体呈以下路径：基建占用→农业内部结构调整［１］→生态退耕占用。

根据耕地问题研究组的调查，１９６３－１９７４年占地的主要原因是基本建设占地，且国家建设占地大于社队和农村建设占地；１９７５－１９８１年国营、集体、个人基建占地比重从原来的７０％左右下降到５０％～６０％；
１９８２－１９８６的占地高峰段中基建占地占总占地比重
继续下降，并于１９８５年以后降为第二位因素，如果
将国家基建占用、乡镇基建占用和农村建房占用加总，１９８５－１９８９年的平均比重也不过２０．６％。

之后，
９０年代初的房地产和开发区热导致建设占用继续上
升，主要是国家基建和乡镇基建公用。

１９９７－２００３年耕地减少的主要组成部分是生态退耕，其占用耕地的
比重从１９９７年的３５．３５％直线上升到２００３年的
７８．５５％，到２００５年的５８．４２％。

而建设占用耕地的比重明显减少（表３）。

这一点是值得人们留意的［１］。

三、对现行耕地保护的启示
（一）对现行耕地增加方式的置疑
１９５７年以前耕地增加的主要途径是大规模的
垦荒，这一方式的直接后果就是耕地后备资源的迅速减少和耕地面积增加受阻。

由此说明了一个事实，试图通过开垦增加耕地的潜力是有限的，而且会对生态环境造成危害。

目前，我国在耕地保护上采取耕地总量动态平衡制度，耕地的增加主要通过开发整理的方式。

这种开发方式的背后是耕地后备资源和未利用地的大量减少和水土流失的加剧。

表２
１９４９－２００３各年段耕地数量的变化情况
表１
人均耕地－年份的简单相关系数表
＊在Ｐ＜０．００１时显著相关（双尾）。

可以看到我国人均耕地基本呈持续递减之势，且低于世界上许多国家。

如果对１９４９－２００５年人均耕地面积与年份做一相关性分析，可以发现两者呈显著负相关，证明了人均耕地的逐年递减性（表
１）。

对其进行线性拟和，其关系式为：
Ｙ＝３．８２３７８３－０．０４５６５４（ｔ－１９４８）Ｒ２＝０．８０８４
式中：Ｙ为人地比率；ｔ为年份。

二、综合分析
通过上述三个阶段的分析，可以发现我国耕地数量的递减存在以下几个特征：
（一）耕地递减速度加快，波动范围先小后大
１９９６－２００５年累计减少１．２亿亩，占２００５年
耕地面积的６．６％。

这一时段平均每年净减少耕地
１２００万亩，而此前减少量最大的年份段（１９７９－１９８６）也仅为６１２．７７５万亩，足见近８年耕地递减
速度之快。

从耕地变化的近５０多年历史来看，波动范围（最大值与最小值的偏差占年均值的比重）呈两头大、中间小的趋势。

值得注意的是，１９４９－
１９５７年耕地波动幅度最大，证明耕地增加迅速，而
近１０年的波动范围之大恰恰说明了耕地减少减幅之大，这不得不引起我们的注意（表２）。

（二）耕地面积的变动与历史背景息息相关从历史看，中国耕地数量变化呈明显的整体减少局部波动的特征。

每一时期耕地数量的波动都与当时的政治、经济、社会文化背景息息相关。

１９４９－１９７７年的耕地变动与政治运动、
农业和粮食生产特别相关，１９７８－１９９０年代的耕地变动与经济体制改革和土地制度改革特别相关，１９９０年以后与改革开放的不断深入和城市土地有偿使用制的大量推广和土地管理法制的不够健全相关，新世纪延续并扩展了这种时代特征。

表３建设占用耕地的情况
数据来源：１９８５－１９８９年数据来自《中国耕地递减问题的数量
经济分析》；１９９０－１９９３年数据来自《中国耕地》；１９９７年以后
数据来自国土资源部网站。

（二）对宏观调控的意义及手段的思考
从历史来看，耕地递减减缓或增加时期都是国家对耕地占用进行控制的时期。

如１９８６年以后耕地减少趋缓和１９９７年以后建设占用耕比重减少，这些都从一定程度上肯定了宏观调控在耕地保护中的意义。

这里需特别指出的是，由于生态退耕、农业结构调整和建设占用对生态安全、粮食生产等的不同意义，我们不能将耕地减少的因素简单地捆绑在一起进行分析，即耕地减少的组成结构对分析宏观调控的作用非常有意义，尤其对１９９７－２００５年这一时期的耕地减少。

但是必须注意宏观调控的手段。

耕地的增减反应了一个时代的背景，因此，在政策采用上必须把握时代背景，对症下药，在我国市场化越来越深入的时候，应尽量减少行政干预，而更多采用市场性质的手段和激励机制。

要注意，调控不等于控制！肯定宏观调控的意义不代表肯定强制性手段。

（三）名义的严格不代表措施的有效性
从历史来看，耕地保护越来越强调，在政策措施尤其在法律的规定上日益严厉，但还是出现了大量的违法圈占耕地的现象。

这就告诉我们耕地保护措施有效性的关键不在于名义上的严格性，而在于操作层面上的严格性。

因此，耕地保护的关键不能单靠口头强调，而在于建立一套制约性强的耕地保护机制。

参考文献：
［１］耕地问题研究组．中国耕地递减问题的数量经济分析［Ｍ］．北京：经济科学出版社，１９９２．
［２］朱国宏．人地关系论——
—中国人口与土地关系的系统研究［Ｍ］．上海：复旦大学出版社，１９９６．
［３］毕于运．中国耕地［Ｍ］．北京：中国农业科技出版社，１９９５．［４］袁一泓．土地：第三次“圈地运动”动物凶猛［ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｆｉｎａｎｃｅ．ｓｉｎａ．ｃｏｍ．ｃｎ／ｒｏｌｌ／２００３１２２７／１５３０５８０４６３．ｓｈｔｍｌ．２００３－１２－２７．
［５］叶剑平．２００３年我国房地产市场特点［Ｊ］．建筑经济，２００３，（２）：９－１０．
ＩｎｖｅｓｔｉｇａｔｉｏｎａｎｄＲｅｖｅｌａｔｉｏｎｏｆＱｕａｎｔｉｔｙＣｈａｎｇｅ
ｏｆＣｕｌｔｉｖａｔｅｄＬａｎｄＲｅｓｏｕｒｃｅｉｎＣｈｉｎａＳｉｎｃｅ１９４９
ＦＵＣｈａｏ１，ＺＨＥＮＧＪｕａｎ－ｅｒ２，ＷＵＣｉ－ｆａｎｇ２
（１．ＩｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌＣｏｏｐｅｒａｔｉｏｎＣｅｎｔｅｒ，ｔｈｅＮａｔｉｏｎａｌＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔａｎｄＲｅｆｏｒｍＣｏｍｍｉｓｓｉｏｎ，Ｂｅｉｊｉｎｇ，１０００１３，Ｃｈｉｎａ；２．ＣｏｌｌｅｇｅｏｆＰｕｂｌｉｃＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ，ＺｈｅｊｉａｎｇＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｈａｎｇｚｈｏｕ，３１００２９，Ｃｈｉｎａ）
Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｉｓｐａｐｅｒｉｎｖｅｓｔｉｇａｔｅｓｔｈｅｑｕａｎｔｉｔｙｃｈａｎｇｅｏｆｃｕｌｔｉｖａｔｅｄｌａｎｄｒｅｓｏｕｒｃｅｓｄｕｒｉｎｇｔｈｅｐｅｒｉｏｄｏｆ１９４９ｔｏ２００５，ｄｉｖｉｄｅｄｉｎｔｏｔｈｒｅｅｓｔａｇｅｓ，ａｎａｌｙｚｅｓｔｈｅｃｏｒｒｅｓｐｏｎｄｉｎｇｄｅｔａｉｌｓａｎｄｐｏｌｉｔｉｃａｌａｎｄｓｏｃｉａｌｂａｃｋｇｒｏｕｎｄｏｆｔｈｅｃｈａｎｇｅｉｎｅａｃｈｓｔａｇｅ，ａｎｄｓｕｍｍａｒｉｚｅｓｈｉｓｔｏｒｉｃｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅｓｆｏｒｔｈｅｐｒｅｓｅｎｔｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎｏｆｌａｎｄ．Ｉｔａｌｓｏｄｉｓｃｕｓｓｅｓｔｈｅｍｅａｎｉｎｇｏｆｔｈｅａｎａｌｙｓｉｓｏｆｃｕｌｔｉｖａｔｅｄｌａｎｄｒｅｄｕｃｔｉｏｎｔｏｔｈｅｍａｃｒｏｅｃｏｎｏｍｉｃｃｏｎｔｒｏｌａｎｄｔｈｅｎｅｃｅｓｓｉｔｙｏｆｓｔｒｉｃｔｌｙｉｍｐｌｅｍｅｎｔｉｎｇｔｈｅｐｏｌｉｃｙｏｎｃｕｌｔｉｖａｔｅｄｌａｎｄｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ．
Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ｃｕｌｔｉｖａｔｅｄｌａｎｄ；ｑｕａｎｔｉｔｙｏｆｃｕｌｔｉｖａｔｅｄｌａｎｄ；ｈｉｓｔｏｒｉｃｉｎｖｅｓｔｉｇａｔｉｏｎ。