公众参与地方立法

浅谈公众参与地方立法

内容摘要：地方立法是我国立法体制中重要的组成部分，在我国的法制建设起了重要作用。随着社会、时代的进步发展，“开门立法”让公众广泛的参与到立法过程中来已经成为民主法制建设中不可逆转的历史潮流。

关键词：公众参与地方立法问题完善

地方立法是我国人民当家作主的重要形式，公众广泛参与地方立法是社会主义民主的集中体现，也是地方立法二十多年来的一条重要经验。

从社会学的角度讲，公众参与是指公众在其权利义务范围内有目的的社会行动。法学视域中的公众参与，更多关注的是公众参与管理社会公共事务和国家事务的权利，其理论基础为民主政治。公众是指广义的公众，即除了立法机关以外的所有公民或团体，包括专家等社会精英阶层。[1] 公众参与地方立法，是指在有权的地方人大常委会制定地方性法规的过程中，吸收广大社会公众，尤其是权利义务将受法规内容影响的利害关系人及拥有涉及立法中相关专

业知识的专家，参与立法程序，表达意愿，发表意见、建议并对立法运行及其结果施加影响的活动。[2]

我国公众参与地方立法的形式很有限，主要有: 听证会、座谈会、论证会、公民讨论、书面征求意见、公民旁听、委托社会力量起草法案、列席旁听、媒体讨论等。各地有权立法的地方人大常委会纷纷采取听证的形式，借此作为提高立法质量的一种新的手段和途

径。

一、公众参与地方立法的现状及存在的问题

(一)现状

和发达国家相比我国的公众参与地方立法还处于比较落后的阶段，目前，我国很多地方已经根据地方的具体情况和实际需要，不断的探索创新，进行了公众参与地方立法方面的实践。如：湖北农民参与地方立法；重庆委托律师起草法案；上海中学生参与《上海市未成年人保护条例（草案）》的立法过程。我国公众参与地方立法发展的总体趋势是地方立法的公众参与性在逐渐增强。但由于我国公众参与地方立法起步较晚，所以，公众参与地方立法的程度有限，公众的热情不高，公众参与表达不足与过度并存。

（二）存在的问题

1、立法信息不够公开，公众的知情权不能充分落实

我国目前尚没有一部正式的法律对国家立法及地方立法的公开

事宜做出明确详细的规定，没有法律的约束，立法机关完全拥有自由处置的权力。因此，哪些法规需要公开、公开什么内容、何时公开等问题，基本上是立法机关说了算，公众处于很被动的地位。2、立法机关的主导性过强

在我国公众参与地方立法制度中，公众是否能参与立法，参与立法的范围和具体形式如何，在哪个阶段参与立法，不能由公众决定，地方立法机关往往拥有完全的决定权。

3、公开征求意见中还存在“重征集、轻处理”的问题，缺乏相

应的反馈机制

社会公众满腔热情地提出了立法意见或建议，但意见或建议提出后，大部分都没有回应。立法机关到底如何处理了谁也不知道。有的地方对公众的建议虽有回应，但只是选择性的，范围很小。这就会让公众产生公开征集立法建议是否只是在“走过场”的疑问，挫伤了公众提立法建议的积极性和主动性。

4、立法听证制度还不完善，公众参与方式不够丰富、便民，参与程序的可操作性不强

《立法法》对听证会只作了原则性规定，这使得各地立法听证没有统一的听证规则作为参考，制定的法律依据比较模糊。为了保证听证会制度能很好的实施，且能在现阶段发挥其应有的作用，就需要确定听证的原则和规则以及哪些法规是需要听证的。我国《立法法》原则上规定了公众参与立法的形式，规定比较概括和抽象，地方立法在制定相关条例时，也没有细化《立法法》的原则规定，一般是照抄、照搬。和美国等国家相比，我国公众参与方式还不够丰富。另外，我国一些公众参与方式还不够方便，如听证会一般都在中心城市召开，公众在边远地区要参加这样的听证会往往要付出较大的成本并克服交通不便等困难。

三、对公众参与地方立法的法学思考

（一）完善公众参与地方立法的建议

1、完善立法信息的公开，充分落实公众的知情权

确定信息公开的内容范围。信息公开是公众有效参与地方立法的

基本前提和条件。[3] 立法信息公开在方式上要多样化，充分利用电视、互联网、报纸等各种新闻媒体。在内容上要全面，不仅公开法规草案，还应当尽可能地公开草案的重要条款的注释、说明以及关于法规草案争议的问题和社会各界对这些争议问题的观点等。同时要注重信息公开的实际效果，借鉴国外立法的做法，设立专门的法律规范资料库等。

2、通过制度安排保障公众参与的权利

我国公众参与地方立法制度中，地方立法机关往往拥有很大的决定权，容易出现地方立法机关完全控制是否进行公众参与及参与的范围程度等现象。因此，应通过制度安排保障公众参与的权利。可以考虑凡是立法项目的确定及地方性法规所调整的事务具有公众参与的可能性和必要性，都应当创造条件，给予公众参与的机会，将公众参与作为这类地方性法规立法程序的一个必要程序和环节。

3、建立地方立法的反馈制度

法律规范草案公布后，对通过各种渠道上来的意见，应逐条认真研究，分门别类的加工整理，吸纳各方有益的意见和建议，对不能采纳或部分不能采纳的原因，应公开向公众说明不能采纳的原因。采纳的要在法规草案上做上标记，标出采纳的内容。没有采纳的，不能采纳的原因可在网上、专有刊物和报纸上刊登，这样就可以充分尊重和发挥人民群众在立法中的民主权利，调动他们参与立法的积极性，体现立法为民这一宗旨。

4、完善立法听证制度，增强公众参与程序的可操作性，丰富公

众参与地方立法的方式，使其更加便民化

要适当扩大地方立法听证的范围，凡是社会矛盾集中、涉及面广的地方立法，都应纳入听证的范围。合理确定地方立法听证中公众参与的比例，在这方面，各地的听证规则其实已经涉及到，立法机关在实践中应该严格按照地方性法规的规定贯彻实行。同时要明确立法听证会中听证相关人的权利义务。可以在一定程度上赋予公民启动听证会的权利，并就听证结果向全社会公布，削弱立法机关的主导性。应当对参与者滥用权利的行为予以惩戒，如陈述人虚假陈述应承担相应的法律责任等。我国在参与方式法定化的前提下，应加强对参与具体程序的设置，提高参与制度的可操作性。而公众参与地方立法的方式还应不断的丰富创新，如设立专门的立法资料馆，创办专门的立法杂志，建立立法民意调查制度和代表制度，以及专门的立法服务咨询机构等。

（二）对公众参与地方立法的几点思考

1、公众参与地方立法中的“公众”是否应包括未成年人和精神病人

我认为这个答案是肯定的，也许很多人认为，让未成年人走进立法机关不过是走走程序，没有什么实际意义，未成年人怎么可以参与立法。但是，只要是关于未成年人方面的立法，就有必要将未成年人作为利害关系人请到立法机关中去，充分听取他们的意见和建议。在这一点上，上海市的做法值得各地借鉴。2004年年初，《上海市未成年人保护条例（草案）》初审后在网络、报纸公布，上海