公共政策执行障碍及对策探讨

公共政策执行障碍及对策探讨
摘要：公共政策执行在整个行政管理活动中有着十分重要的地位。

然而,由于许多因素的影响,在我国政府施政的过程中,不同程度地存在着公共政策执行偏误的现象,引起了经济、政治、社会生活的无序和混乱。

本研究在分析了公共政策执行偏误的现象、原因后,提出了相应的解决对策,为保证公共政策的顺利执行提供参考。

关键词：公共政策;政策执行难;政策质量;对策建议
公共政策执行就是政策执行者通过运用一定的公共资源与管理手段,让政策对象接受并遵循公共政策,最终实现公共政策目标和内容的行为过程。

公共政策执行是政策运行过程中的一个极其重要的环节，只有政策得到了有效的执行,制定政策时确立的政策目标才能够实现,政策问题才能得以解决。

然而,在公共政策执行过程中,由于各种因素的影响,常常导致公共政策执行出现偏误,公共目标不能预期实现。

在国内外的政策实践中,政策执行出现偏误的问题普遍存在。

因此,正确认识和分析政策执行过程中的障碍,掌握其特点和规律,尽量消除不良的影响因素,是有效执行公共政策的关键。

1 公共政策执行难的原因
(一)政策“先天不足”,质量不高
政策执行难首先要反省公共政策的质量,政策本身的质量高低与政策执行的效果紧密相关。

因为“执行”不会单独存在,它必须以“决策”为依据,如果政策质量不高,又怎么能指望执行出好结果呢?政策质量不高,表现在:
1.政策目标的多元性和不一致性,导致政策执行难。

有的政策有不止一个目标,如果目标之间相互促进,一个目标的实现有利于另一个目标的实现,则目标之间就不易发生冲突;如果目标不一致,当一个目标的实现会影响到另一个目标的实现时,就表现为政策的执行难。

2.政策方案烦琐,受惠幅度小,导致执行难。

如政府出台的鼓励高校毕业生自主创业的政策有诸多硬伤。

首先是手续烦琐,从事个体经营的高校毕业生要向工商、税务、卫生、民政、劳动保障、公安、烟草等部门的相关收费单位出具本人身份证、高校毕业证以及工商部门批准的从事个体经营的有效证件,经收费单位核实无误后按规定免交有关费用。

庙多神仙多,给大学生的创业带来人为不便。

其次是优惠力度偏小,从事个体经营的高校毕业生免交的是登记类和管理类的各项行政事业性收费,主要是指各种等级证书的工本费、登记类和管理
类收费项目。

事实上,要鼓励大学生创业,除了要“减费”,更要“减税”。

再次是优惠政策执行时间短。

创业的周期性较长,特别是前期市场调查、资金筹措、人员招聘都要花费大量时间,优惠时间短将挫伤大学生创业的积极性。

3.政策方案缺少可操作性,导致政策执行难。

针对基础教育乱收费在社会上反响强烈的问题,前两年教育部办公厅曾要求各地公办高中招收/择校生0时严格执行限人数、限钱数、限分数的“三限”政策。

但从执行的情况看,可以说作用不大,公办高中挤占计划内指标招收择校生、收取高额择校费等问题不仅依然存在,而且在很多地方还相当严重。

“三限”政策本身先天不足,比如,“三限”政策规定公办高中不得在限定金额外收取其他有关择校的费用,但是公办高中收取择校费都是以“家长自愿捐资助学”的名义进行的,而按照5中华人民共和国义务教育法6第12条“国家鼓励各种社会力量以及个人自愿捐资助学”的规定,公办高中此举完全合法,因为谁也没逼迫家长在自愿捐资助学协议上签字,造成教育部的上述规定难以贯彻执行。

4.政策方案缺乏前瞻性,导致政策执行难。

比如,2004年底,杭州市政府向人大提出申请,由于年初制定的“价格调控目标”已经注定无法实现,希望人大允许政府更改年初的目标,这个在国内尚无先例的请求最终被人大以“年末修改指数意义不大”为由拒绝。

5.由于“越位”和“错位”现象的发生,产生了相互“打架”的政策。

由于一些政府部门对自己的职能定位不准,或相互协调不力,致使制定出的政策出现上下政策不一致、部门间政策不一致的政策“打架”现象。

(二)执行政策时投入资源不足,配套措施跟不上
公共政策之间存在着一种互动关系,一项政策出台后需要有与之相配套的措施,或者需要投入一定量的资源才能保证政策的执行,如果配套措施跟不上,或执行资源不足,这样的政策执行起来也是很难的。

(三)政策执行者无意或故意曲解政策
任何一项政策最终都要靠执行人员来实施,政策执行效果与政策执行水平密切相关,而政策执行水平的高低主要取决于执行人员的素质。

执行人员素质不高是政策执行难的又一重要原因。

素质不高在这里有两层含义:一是能力素质不高,执行者不能准确地理解和执行政策,属于无意曲解政策;二是职业道德素质不高,执行者为了某种目的故意曲解政策。

执行者能力素质不高,不能准确地理解和执行政策。

政策执行就是要把政策方案从观念转变为现实,在这个过程中会出现许多意想不到的情况,会遇到各种各样的阻力和干扰,所以,执行不仅要坚持忠实于政策的原则,更要坚持灵活创新的原则。

有一些领导干部由于没有掌
握现代市场经济条件下执政的规律,缺少科学化、民主化决策的意识,没有接受现代政策科学知识的训练,缺少科学、有效地执行政策所必备的系统观念、战略远见、迎接挑战的心理素质。

一些政策的执行者认识水平有限,不能正确地理解政策,造成在政策执行中“无意”地曲解了政策。

如有的银行工作人员片面理解《贷款通则》和中央宏观调控的文件精神,对企业贷款不管是否合理一律紧缩,有的企业特别是民营企业由于贷不到款资金短缺被迫停产。

执行者职业道德素质不高,为了个人或局部的利益,故意歪曲政策。

政策“跑”不快,利益在作怪。

再好的政策都需要人来执行,许多时候我们国家并不缺少好的政策,只是下面有许多“歪嘴和尚”根据自己的利益取向,对上面的政策进行取舍,要么不念经(不执行或缓执行政策),要么把上面的“经”给念歪了(歪曲政策),致使国家许多政策不能及时到达基层,到达群众那里。

(四)政策对象对政策的接受度不高
1.利益调整不合理。

政策执行是否及时准确地回应政策对象的要求,是否公平、公正地协调和分配政策利益,是否始终以社会福利和公共利益最大化为目标,是政策顺利执行的关键,也是公共政策有效性的关键。

如果利益调整不合理,政策对象就不会轻易地接受政策。

2.政策宣传不到位。

属于政策对象的广大民众,他们是否理解、接受和服从,决定该政策能否顺利实施,也决定该政策效果能否充分实现。

要使政策得到有效的执行,必须统一人们的思想认识。

但是我们的有些政策宣传不到位,使政策对象不了解政策,政策对象不接受政策也就不难理解了。

2 我公共政策执行偏误的主要表现
作为政治系统输出的主要内容,公共政策本质上是一种权威性的社会价值分配方案。

然而,公共政策在付诸实施之前仍然只是一种具有观念形态的分配方案,其效能必须经过实际的执行过程才能得以发挥,再好的公共政策也只有通过有效的执行才能保证其目标的实现。

然而,由于受到各种因素的影响,政策执行的结果往往未能达到预期的目标。

具体来说,公共政策在执行中出现的偏误主要表现在以下几个方面。

(1)政策敷衍
指公共政策执行者在实施政策的过程中只做表面文章,并未采取可操作的具体措施来贯彻执行政策,而是将政策束之高阁,阳奉阴违,敷衍塞责,从而使严肃的政策在形形色色的花架子下变成了一纸空文,根本谈不上解决具体问题，实现具体目标。

(2)政策选择执行
现实中运行的政策往往由相互依存的、有着共同政策目标的小政策组成,一些政策执行
主体往往对政策“断章取义、为我所用”,只执行符合自己利益的部分,不符合自己利益的部分就不执行,“见了黄灯赶快走,见了红灯绕道走”,他们“耍小聪明”,“打小算盘”,置国家政策原则于不顾。

这种选择性执行使完整的政策在执行过程中变得残缺不全,政策的整体功能难以发挥,政策目标的实现也必然大打折扣。

（3）政策附加
公共政策在执行过程中被加进原来政策所没有的内容,使政策的调控对象、范围、目标、力度超出了原来的要求,从而使原政策不能到位,导致政策扩大化。

政策附加的主要特点是执行者在原政策的基础上自行设置/土政策0,打着结合地方实际的旗号另搞一套,自行其是,谋取私利,从而导致政策执行变形。

以我国的计划生育政策为例,我国的计划生育政策本来是为了控制人口数量,提高人口素质,但在一些地方,计划生育罚款却是乡政府财政收入的一个重要来源,有些地方竟把生育第二胎的指标公开拍卖,偏离了计划生育政策的根本目的。

(4)政策歪曲
公共政策执行者在传达和执行中对政策精神实质或部分内容有意曲解,利用政策的某些抽象性,借口本地区或部门的特殊性做出不同的解释,从而导致政策失真,甚至被替换为与原政策完全不同的“新”政策。

(5)政策抵制
公共政策执行者对现有的政策不认同、不接受,从而产生抵制情绪,使公共政策不能够执行到位,达不到预期的效果。

例如,近年来,我国一些地方政府过分强调自身的情况,找各种原因让中央“法外施恩”,对中央宏观调控政策一再置若罔闻,甚至逆风而行,“你说你的,我干我的”,抵制心态异常顽固。

（6）野蛮执行公共政策
在当前社会主义市场经济条件下的公共政策执行应更注重法律手段、经济手段和思想教育手段的运用。

然而目前我国在公共政策执行过程中普遍存在着滥用行政手段的现象,有的公共政策执行人员对执行对象动辄命令、强制,使执行对象从心理上和行为上难以接受。

行政手段在执行中扭曲变形,演变成野蛮执行,导致干群关系紧张,极大地影响了执行效果。

还有一些政策执行人员向执行对象解释政策不够,宣传不到位,忽视了思想教育手段的运用,一旦执行对象对政策不理解,出现为难和抵触情绪,执行人员就采取制裁、经济处罚等方式,野蛮执行公共政策。

更有一些政策执行人员采取极端手段,背离工作程序,甚至采用违法违纪的方法执行公共政策。

3 我国公共政策执行现实困境存在的客观必然性
任何一项公共政策出台的目的不是研究问题而是解决问题。

公共政策制定是研究问题过程，而公共政策执行才是具体地、直接地解决问题。

政策执行不力或不当，非但未能解决问题，而且会使原有问题更加恶化，引发新危机。

在公共政策过程的分析、制定、执行、评估和终结五个阶段之中，公共政策的执行是最重要的环节。

公共政策要达到其预期目标，取得预期的政策效果，关键在于公共政策的执行，如果公共政策得不到良好的贯彻和实施，任何政策目标只能停留在构想阶段。

公共政策执行从根本上决定了政策问题能否解决、政策方案能否实现以及解决和实现的程度和范围。

公共政策执行是指一定的社会组织及其成员为了实现公共政策目标，通过运用各种手段，将公共政策的内容转为现实，从而实现公共政策决策目标而采取的实际行动。

公共政策执行也就是从政策生效起到实现决策目标的整个过程。

我国在公共政策执行过程中存在现实困境有其客观必然性。

一般说来，政策越明确，涉及的人数越少，政策执行就越容易，越有效；世界上的经验是，国家或地区越小，越好管理，像亚洲的香港和新加坡，欧洲如瑞士、奥地利，这些地方的公共政策执行效率被认为是世界最高的。

因为他们的地方小，人口少。

反之，政策的涉及面越广，作用的人数越多，政策执行的难度越大，所以对中国这样一个幅员辽阔人口众多的国家而言，公共政策执行的难度可想而知。

如我们国家的计划生育政策、“三农”政策等，可以说是属于执行难度很大的政策，因为它的覆盖面很广，涉及到中国大部分人口。

从现实来看，我国当前公共政策搁浅或变异，公共政策执行出现了偏差，政策效力得不到发挥的现象并不少见。

公共政策在执行过程中被扭曲、变形甚至消解的现实困境，对我国社会经济秩序的正常运行造成的负面影响是巨大的。

4 提高政策执行主体的政策执行水平和个人素质
1、提高政策执行主体的政策执行水平和个人素质
公共政策执行是一项涉及广泛的行为,政策效果与公共政策执行水平、公共政策执行主体的素质密切正相关。

克服政策执行主体的障碍就必须提高执行主体的政策执行水平和个人素质,这就要求:1、认真学习执行政策的专业知识及其相关知识。

这是政策执行主体提高业务水平和职业技能的基础,决定了政策执行主体在执行政策过程中对业务工作的熟练程度、责任心和工作效率,也决定了他们在实际工作中对政策信息的搜集、筛选、处理、传递能力和对政策信息的敏感程度。

2、增强执行能力。

这包括执行政策过程中所需要的多方面的能力,
如组织能力、协调能力、管理能力等,增强不怕挫折、不怕失败的心理素质,能正确地预测危机,随机应变和积极进取地执行公共政策。

3、提高公共政策执行者的思想政治素质,增强大局观念,强化行政道德意识、自律精神,规范执行行为,自觉抵制各种腐朽思想的侵袭。

总之,政策执行主体要在现实中通过不断的学习和实践,以提高自己的政策执行水平和个人素质,为政策有效执行奠定基础。

2、加强公共政策执行的激励与监替
公共政策执行是一种政府行为,为了提高政策执行效率,降低执行成本,必须加强政策执行者的激励与监督。

政策执行者是“理性人”,有其自身的利益和各种价值实现的需求,在执行政策时,不免带有其个人的主观偏见和感情色彩,而政策执行又是对社会公共资源的权威性分配.因此在政策执行时一定会涉及到个人利益与国家利益的矛盾,政策执行的原则性与灵活性的矛盾,已有经验的路径依赖性和执行的观念转变与创新的矛盾。

加强政策执行的激励与监督的意义重大。

政策执行激励,有利于增强政策执行者的积极性和主动性,有利于提高目标群体的支持度,有利于营造良好政策执行环境,从而提高政策执行效率。

政策执行激励既包括物质激励,也包括精神激励。

物质激励即拨给执行者更多的经费和物质设备,依据有关规定对政策执行者的突出表现给予物质奖励等;精神激励即通过充分授权、参与政策制定,自主决定政策执行计划和执行措施,进行目标管理.对政策执行者进行名誉、职位等精神奖励。

通过政策执行监督,检查各种政策执行行为,发现问题,及时采取得力措施和办法,消除执行障碍,同时建立并完善多层次、多功能、内外沟通、上下结合的监督网络,增加政策执行的透明度,有效监督政策执行全过程,防止公共权力异化和腐败的产生,保证执行活动的顺利进行。

3、坚持决策的科学化、民主化,提高政策质量
公共政策的制定要坚持科学化和民主化,提高政策制定的质量,避免没有经过认真的论证就草率和仓促出台,如果政策出台仓促而流于形式,就会造成政策的质量不高,不仅会造成政策执行难,还会在人民的心中失去对政策制订机构和执行机构的信任。

要克服决策不规范、随意性强、公众参与程度低的情况。

党的十五大报告中提出的/逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制0的要求,为我们实现决策科学化、民主化指明了方向。

党的十六大提出实现决策机制科学化民主化的总体要求:/深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力。

0反映了将群众的情绪、意愿、智慧、能力,作为决策科学化、民主化制度建设中的重要能动因素。

要提高政策质量,就必须让政策的制定过程开放,让相关的人群和利益集体都参与进来。

要建立和完善决策听证制、社会公示制、专家咨询论证制、决策责任制、失误追究制、
决策监督制等制度,科学制定政策方案,提高政策制定质量。

4、推行行政管理体制改革,优化政策执行环境
行政管理体制对政策执行有很大的制约作用,它能整合各种政治资源,协调政策执行机构内部与其他组织机构之间的各种关系,为政策执行提供制度保障。

因此应做到:1、积极推行行政管理体制改革,进一步精简政府机构,理顺各部门之间的关系,明确各部门的权利和责任,加强政府部门在政策执行过程中的整合程度,提高政策执行的效率。

2、建立健全政策监控机制,使监督经常化、制度化。

加强主体之间的协调配合,形成多层次、多功能、内外沟通、上下结合的监督控制网络,增加政策执行的透明度,通过调查、质询、罢免、申诉控告等手段来实现对政策执行过程的有效监督。

在政策执行过程中,必须建立行之有效的责任监督机制对政策执行情况及时地跟踪评估。

3、建立健全公共政策执行的责任制。

对由于政策执行失败而造成损失的执行主体,要追究其责任。

这就要求构建责任制时:一要责任明晰。

从首长到各级执行人员的职责分解,应具有明晰性、准确性。

同时对于集体责任和个人责任、直接责任与间接责任应明确界定,避免将截然不同的职责等量齐观;二要责权职一致。

执行者所负的政策责任应当与其所掌握的权力、在政策执行中所处的位置及其所掌握的资源一致,使责、权、职有机结合;三要责任明示。

即向政策作用的客体和政策相关人员公示各执行机构和执行人员的职责范围、相关惩戒办法等内容,增加政策执行的透明度。

4、加强公共政策执行主体的激励。

公共政策执行是一种政府行为,为了提高政策执行效率,降低执行成本,必须加强政策执行主体的激励,这有利于增强政策执行主体的积极性和主动性,有利于提高政策客体的支持度,有利于营造良好政策执行环境,从而提高政策执行效率。

结语
公共政策执行难问题对各级、各地政府而言都是屡见不鲜的,这种情况直接影响了政府的执政能力。

因此，必须提高政策执行主体的政策执行水平和个人素质、加强公共政策执行的激励与监替、坚持决策的科学化、民主化,提高政策质量、推行行政管理体制改革,优化政策执行环境，政策才能得到了有效的执行,制定政策时确立的政策目标才能够实现,政策问题才能得以解决。