广州市城市规划“一张图”

广州市城市规划“一张图”

彭高峰李颖王朝晖师雁孙翔

[摘要] 在分析广州市城市规划编制体系基本框架的基础上，探索了一种直接面向于日常规划管理工作，兼具权威性与灵活性的城市规划管理图则新模式。该模式是以“一张图管理”为目标，以分层次、双阶段编制为框架，以城市规划管理单元为基础，强制性与非强制性控制相结合的、动态更新的城市规划管理图则编制创新，它将为依法行政和城市法定规划的编制提供良好的基础平台。可以认为，在当前我国社会经济发展阶段和宏观政策背景下，基于城市规划管理单元的规划管理图则新模式更多的将是在规划技术层面上的创新。

[关键词] 城市规划管理图则，城市规划管理单元，分区规划，规划管理

近年来，随着我国社会经济的持续高速发展，城市化进入加速阶段，城市规划作为发展的关键性导控因素，受到相当程度的重视，各地都加大投入，完善城市规划编制体系。我国现行城市规划编制体系包含总体规划、详细规划两个阶段，可进一步细分为总体规划、分区规划、控制性详细规划、修建性详细规划四个层次，另有城市设计贯穿其中。近10年来的实践中，为满足城市的规划、管理和建设需要，各地的城市规划编制涵盖了从总体规划到详细规划的每个阶段与层次，而且上述各层次规划成果原则上都作为法定规划管理依据被要求严格执行。但在实际规划管理中，往往出现许多预想不到的矛盾。有时针对某一开发地块，存在不同层次的规划对其进行控制，且都依据不同研究侧重点制定了一套控制指标（内容），由于没有很好地协调统一，相互矛盾，常常给城市规划管理带来不必要的麻烦。

以广州市为例。广州市于1998年完成了上一轮分区规划全覆盖，在1999－2001年期间开展了近200项城市重点地区的控制性详细规划、城市设计、景观规划和道路交通、市政工程等专项规划，为实现城市形象“一年一小变、三年一中变”目标奠定了基础。至今广州市仍然投入巨大，逐年开展各层次规划编制工作，但是，随着规划成果的积累，也出现了城市规划管理依据分散、控制层次过多的问题。由于我国城市规划尚缺乏完善的定期检讨与动态更新机制，随着时间的推移，已编制完成的各层次规划成果之间，不可避免地出现了不和谐，甚至与管理实际相矛盾的现实。为了寻求城市规划管理的准确与高效，广州市于2001年开展分区规划整合工作，将各层次已审批规划和相关城市规划管理动态信息在分区规划层次进行梳理、协调，编制城市规划管理图则，提出实

现城市规划“一张图”管理的目标。并且以现有城市规划编制体系为基础，改革和完善现行的城市规划体系，充分发挥城市规划在社会经济发展中的导向作用，初步建构“战略规划（总体规划）—片区发展规划—分区规划（规划管理图则）－详细规划”的城市规划编制体系，试图将规划编制与规划管理作为一个整体，加强规划对城市发展建设的宏观调控作用，从目标层面、引导控制层面到管理操作层面推进城市规划的实施。

一、广州市城市规划编制体系的基本框架

广州市城市规划编制体系分为四个层次，即：（一）全市性规划层次，包括城市建设总体发展战略概念规划和城市总体规划；（二）片区性发展规划层次，包括郊区区、县级市域总体规划；（三）地区性控制管理层次，包括都会区各行政区分区规划、其它重点发展区分区规划、建制镇总体规划；（注释1）（四）地区性实施管理层次，包括控制性详细规划和修建性详细规划，在城市重点发展地段或重点改造地段、历史文化保护地段及已明确开发实施主体的地段编制控制性详细规划。

1、全市性规划层次

由战略规划和总体规划构成，主要研究广州市市域范围内的区域整体发展战略。战略规划重点研究城市长远发展战略，总体规划重点确定城市性质、规模和空间发展形态，统筹安排城市各项建设用地。其中，近期建设规划作为总体规划的重要组成部分，重点解决城市近期建设安排和滚动实施计划。全市性规划层次是保证社会经济发展目标的综合手段。

2、片区性发展规划层次

由片区发展规划构成，根据战略规划，全市划分为五大片区。片区发展规划是对战略规划制定的全市性策略与纲领在不同发展片区的深化落实，确立地方性的协调策略与规划行动纲领。片区发展规划的主要内容是城乡土地利用布局及其结构性控制。片区发展规划重点是线性控制，即对红线、黄线、绿线、蓝线、紫线和黑线共同构成的“六线控制体系”的定位定线。

3、地区性控制管理层次

由分区规划（城市规划管理图则）构成，分区规划（城市规划管理图则）由法定文件和规划管理控制导则两部分构成，是在战略规划、总体规划和片区规划的指导下以广州市都会区内各行政区作为分区规划的范围制订，引导控制区内各项建设的政策与技术规定，规划编制与管理实施结合。是城市规划管理的法定规划管理文件和规划管理的技术图则。

4、地区性实施管理层次

由控制性详细规划和修建性详细规划构成，主要解决已有明确开发意向和实施主体的地区的规划控制，详细规定建设用地的各项控制指标和其他规划管理要求，或者直接对建设做出具体的安排和规划设计。

二、广州市城市规划管理图则在规划编制体系中的定位

分区规划是我国城市规划编制体系中的重要环节，在经市人民政府审批通过以后是具有法定地位的规划。是许多城市运用于城市规划管理的平台，然而从80年代产生至今，在普遍编制分区规划的同时，一直以来却缺乏对分区规划编制必要的理论研究和探讨，更加缺乏其运用于规划管理平台的理论研究及分析。

目前，根据城市规划管理的实际需要，我们对分区规划工作进行了新的探索，探索一种直接面向于日常规划管理工作，兼具权威性与灵活性的规划管理图则新模式。该模式是以“一张图管理”为目标，分层次、双阶段编制为框架，以规划管理单元为基础，强制性与非强制性控制相结合的、刚柔并济的、动态更新的规划管理图则编制创新，为依法行政和城市法定规划的编制提供良好的基础平台。

1、规划管理图则是在分区规划基础上制定，属于地区性控制管理层次

总结近20年来的规划实践，借鉴发达国家和地区的规划经验，我们将广州市城市规划编制体系现行的两阶段进一步细分四个层次，即：全市性规划层次，