对农村宅基地使用权抵押问题研究
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对农村宅基地使用权抵押问题研究
论文摘要作为农村重要金融要素的宅基地使用权,在法律上是禁止抵押的。而农村经济的发展以及农村土地市场的形成客观上要求宅基地使用权抵押这种法律现象的存在。本文认为根据资源优化论及权力配置正义论,宅基地使用权应当进行抵押。论文关键词宅基地使用权抵押抵押登记农村金融服务体系在农村社会管理创新的金融改革的大背景下,2012年7月25日,中国人民银行、国家发改委等八部委联合印发《广东省建设珠三角金融改革创新综合实验区总体方案》,该方案决定在广东省梅州市进行农村金融改革创新综合实验。《方案》提出要培育完善的农村金融要素市场,推进农村宅基地和土地承包经营权抵押贷款试点工作。这是在农村进行金融改革的创新型试验,也是对宅基地使用权抵押制度的一项建设性试点工作。本文就以宅基地使用权抵押问题为基点对农村金融改革创新提出一些适应性建议。一、我国宅基地使用权抵押的基础理论(一)宅基地使用权抵押的界定我国《物权法》第152条规定,宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。因此,宅基地使用权是指农村居民及少数城镇居民在集体所有的土地上建造住宅及附属设施的用益物权。宅基地是宅基地使用权的物质载体,要深刻了解宅基地使用权的内涵就必须清楚宅基地的所承载的功能。从社会发展方面看,宅基地承载着社会发展和保障的功能。作为一个传统的农业大国,农村宅基地具有居住的最基本的社会保障功能。因此,对纯农业经营的农民来说,对其土地权益的保护则能更大程度的提高土地的社会保障能力。当然,宅基地的社会保障功能不仅表现在实物保障,有时还表现为心理安慰保障。这种保障具有明显的社会福利性质。从经济发展方面看,宅基地具有财产和金融载体功能。农村的金融要素贫乏,土地作为农村具有金融要素功能的资源之一,具有很大的市场需求。《中华人民共和国土地管理法》第62条和《土地管理法实施条例》第6条的规定进一步表明,农村宅基地不能够单独流转,但是可以根据房地一体原则而随房流转。可见,现行的宅基地使用权是一种受限制的用益物权,基于其社会保障性功能的考量,现行制度忽视了其财产金融功能,未将其作为纯粹的物权来安排。(二)宅基地使用权抵押的理论基础1.资源配置优化论这是宅基地使用权抵押的经济学基础。根据新制度经济学的研究,可转让性是产权的一种本质属性,它涉及所有权通过出售或捐赠等方式的变化。不可转让的产权本质上违背了资源最优配置的基本原则。从经济学来看,土地的利用应该要理解为一个动态的过程。而土地的动态利用,事实上反映的就是要求土地产权要具有可转让性。宅基地使用权抵押在坚持宅基地使用权归农户所有的前提下,进行抵押流转,使得农村的生产要素处于一个动态的利用状态。2.权利配置正义论这是宅基地使用权抵押的法学基础。利益的正当性评价结果在法律上表现为权利。对于权力配置正义论,罗尔斯提出了着名的正义两原则:第一,最大权利公平原则;第二,差异原则。笔者以为,权利配置正义的两个原则,实际上是反映了现实权利配置中可能出现的两个环节:一是权利设定环节;二是权利限制环节。在权利设定环节,必须遵循最大化权利公平原则;而对权利进行限制时,则应当考虑到现实中的一些问题遵循差异原则。《担保法》规定宅基地使用权属于禁止抵押的用益物权。如果赋予宅基地完整的用益物权,那么其从法律上就符合流转的条件。二、我国宅基地使用权抵押的立法现状及现实问题(一)立法现状从现有法律、政策的规定来看,法律严格禁止宅基地使用权的直接抵押。此外,我国法律虽未禁止农村房屋的转让,但农村住宅的流转却有严格限制。2007年《物权法》第153条规定:宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定。将宅基地使用权流转的问题引致到《土地管理法》以及国务院的若干规定。同时《物权法》184条对禁止抵押财产的范围做了同《担保法》第37条基本相同的规定,将宅基地使用权明确排除在抵押财产之外。2012年7月25日,中国人民银行、国家发改委等八部委联合印发的《广东省建设珠三角金融改革创新综合实验区总体方案》,提出发展以土地金融为核心的农村金融要素市场,把农村宅基地使用权和土地承包经营权的抵押贷款作为改革创新重要突破口。(二)现实问题1.宅基地使用权抵押无法可依,闲置严重在国家城市化进程的背景下,统筹城乡发展,农村集体组织成员对于城乡各种要素的自由流动的要求越来越迫切,而目前我国法律关于宅基地制度设计,注重农民房屋的静态保有,禁止将农村宅基地及其房屋进行抵押,忽视了农村房屋应有的财产属性。这不仅大大减少了农民生产融资的渠道,也严重制约了金融机构在农村范围内业务的扩大和发展。而农村居民经常因为农房继承等事实行为而占有多处宅基地。法律禁止宅基地使用权流转,宅基地及其房屋又没有相应的回收机制,这些多余的宅基地及其房屋也只能被迫闲置起来。2.宅基地使用权隐形交易屡禁不止,风险大在农村最重要、价值最高的财产莫过于房屋,在农民亟需资金的时候往往是将房屋进行抵押流转,而根据“地随房走”的理念,宅基地隐形抵押流转很普遍。但在这些隐形交易中,由于缺乏法律规范,无法可依,双方的利益都得不到法律的保障,因此产生很多法律纠纷。而农民知识能力专业水平低,农业保险业务尚未全面展开。一旦遇到较大的自然灾害或市场因素改变,就会直接影响土地流转或地上附着物的价值,这给农民及金融机构都带来不可预知的风险。三、完善我国宅基地使用权抵押制度的若干法律建议(一)明确宅基地使用权抵押范围通过修订地方法规尽快破除宅基地使用权抵押法律障碍,将农民宅基地使用权益具体化、法制化,赋予农民更加充分、完整且有保障的宅基地使用权。允许土地承包经营权宅基地使用权用作抵押,完善宅基地使用权登记制度,以登记的方式公示,把这项权利真正落实到农户、落实到地块,提高其公信力,以奠定农地金融制度创新及农地金融业务开展的产权基础。(二)明确宅基地使用权抵押期限及登记部门1.限制宅基地使用权抵押期限因为宅基地使用权是一种特殊的用益物权,现行法律没有限制宅基地使用权期限,故应在立法层面上进一步探讨,建议立法规定实现抵押权时抵押权人对抵押物的占有和使用最长的期限。参照我国《物权法》第126条规定耕地的土地承包经营期限为三十年,这样抵押人不会永远失去宅基地。同时满足债权人的合法权益,加宽了农民融资渠道。2.设立宅基地使用权抵押的登记部门根据农民的实物财产和收益权,建立适合农村土地的抵押登记管理办法。在福建温州试点工作中就规定将试点区的县农业局设立为宅基地使用权抵押的登记部门。鉴于农村宅基地使用权管理由县农业局管理,那么可以借鉴福建温州等地的做法,将县农业局设立为抵押登记机关,既有利于宅基地管理,也有利于保障农户利益。(三)创新宅基地使用权抵押服务体系农村金融创新改革的的步伐不会太快,而应在稳健的前提下进行,并完善相关服务体系。1.健全评估专业机构建立专业评估机制、设立专业评估机构,出台评估管理、技术规范等有关法律和业务准则,为金融机构开展宅基地使用权抵押贷款提供完善的评估服务。土地管理部门或农业行政管理部门也可组建独立的土地流转评估和登记中心,自主经营,自负盈亏,培养专业资质评估人员,规范宅基地使用权价值的评估,出具真正具有法律效力的他项权利证书,为金融机构开展农村宅基地使用权抵押贷款创造有利条件。陕西杨凌、广东梅州、福建的试验区都将评估机构的报告作为确定抵押物价值的标准。2.披露宅基地使用权抵押价值等信息阳光是最好的消毒剂,应当将宅基地使用权抵押价值信息公开。而农业信息是特殊的商品,相关信息应当加以披露并进行规制。为了改变并解决信息不对称的局面,可以在土地流评估机构中建立农村信息服务站,并专门建立宅基地使用权抵押评估程序、评估价格披露公示栏及相关网站,及时更新,以实现宅基地使用权抵押信息在区域之间互通有无。3.强化农业保险和风险防范机制加快成立农业信贷担保机构降低宅基地使用权抵押的信贷风险;政府要鼓励和支持保险公司开办农业保险业务,对农业保险的亏损进行适当的补贴。农村信用社要积极探索多种担保方式,对额度较大的宅基地使用权抵押贷款,推行“宅基地使用权抵押+农保中心担保”、“宅基地使用权抵押+基金担保”和“宅基地使用权抵押+农户联保”等方式,进一步防范信贷风险。在福建试点区就形成了“两权”直接抵押贷款模式、担保公司+“两权”反担保模式和共同担保模式三种。而广东梅州改革也规定应创新农业保险产品和机制,大力发展农房、渔业、林木等保险,扩大农业保险范围,建立健全农业灾害风险分散机制。
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论文摘要作为农村重要金融要素的宅基地使用权,在法律上是禁止抵押的。而农村经济的发展以及农村土地市场的形成客观上要求宅基地使用权抵押这种法律现象的存在。本文认为根据资源优化论及权力配置正义论,宅基地使用权应当进行抵押。论文关键词宅基地使用权抵押抵押登记农村金融服务体系在农村社会管理创新的金融改革的大背景下,2012年7月25日,中国人民银行、国家发改委等八部委联合印发《广东省建设珠三角金融改革创新综合实验区总体方案》,该方案决定在广东省梅州市进行农村金融改革创新综合实验。《方案》提出要培育完善的农村金融要素市场,推进农村宅基地和土地承包经营权抵押贷款试点工作。这是在农村进行金融改革的创新型试验,也是对宅基地使用权抵押制度的一项建设性试点工作。本文就以宅基地使用权抵押问题为基点对农村金融改革创新提出一些适应性建议。一、我国宅基地使用权抵押的基础理论(一)宅基地使用权抵押的界定我国《物权法》第152条规定,宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。因此,宅基地使用权是指农村居民及少数城镇居民在集体所有的土地上建造住宅及附属设施的用益物权。宅基地是宅基地使用权的物质载体,要深刻了解宅基地使用权的内涵就必须清楚宅基地的所承载的功能。从社会发展方面看,宅基地承载着社会发展和保障的功能。作为一个传统的农业大国,农村宅基地具有居住的最基本的社会保障功能。因此,对纯农业经营的农民来说,对其土地权益的保护则能更大程度的提高土地的社会保障能力。当然,宅基地的社会保障功能不仅表现在实物保障,有时还表现为心理安慰保障。这种保障具有明显的社会福利性质。从经济发展方面看,宅基地具有财产和金融载体功能。农村的金融要素贫乏,土地作为农村具有金融要素功能的资源之一,具有很大的市场需求。《中华人民共和国土地管理法》第62条和《土地管理法实施条例》第6条的规定进一步表明,农村宅基地不能够单独流转,但是可以根据房地一体原则而随房流转。可见,现行的宅基地使用权是一种受限制的用益物权,基于其社会保障性功能的考量,现行制度忽视了其财产金融功能,未将其作为纯粹的物权来安排。(二)宅基地使用权抵押的理论基础1.资源配置优化论这是宅基地使用权抵押的经济学基础。根据新制度经济学的研究,可转让性是产权的一种本质属性,它涉及所有权通过出售或捐赠等方式的变化。不可转让的产权本质上违背了资源最优配置的基本原则。从经济学来看,土地的利用应该要理解为一个动态的过程。而土地的动态利用,事实上反映的就是要求土地产权要具有可转让性。宅基地使用权抵押在坚持宅基地使用权归农户所有的前提下,进行抵押流转,使得农村的生产要素处于一个动态的利用状态。2.权利配置正义论这是宅基地使用权抵押的法学基础。利益的正当性评价结果在法律上表现为权利。对于权力配置正义论,罗尔斯提出了着名的正义两原则:第一,最大权利公平原则;第二,差异原则。笔者以为,权利配置正义的两个原则,实际上是反映了现实权利配置中可能出现的两个环节:一是权利设定环节;二是权利限制环节。在权利设定环节,必须遵循最大化权利公平原则;而对权利进行限制时,则应当考虑到现实中的一些问题遵循差异原则。《担保法》规定宅基地使用权属于禁止抵押的用益物权。如果赋予宅基地完整的用益物权,那么其从法律上就符合流转的条件。二、我国宅基地使用权抵押的立法现状及现实问题(一)立法现状从现有法律、政策的规定来看,法律严格禁止宅基地使用权的直接抵押。此外,我国法律虽未禁止农村房屋的转让,但农村住宅的流转却有严格限制。2007年《物权法》第153条规定:宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定。将宅基地使用权流转的问题引致到《土地管理法》以及国务院的若干规定。同时《物权法》184条对禁止抵押财产的范围做了同《担保法》第37条基本相同的规定,将宅基地使用权明确排除在抵押财产之外。2012年7月25日,中国人民银行、国家发改委等八部委联合印发的《广东省建设珠三角金融改革创新综合实验区总体方案》,提出发展以土地金融为核心的农村金融要素市场,把农村宅基地使用权和土地承包经营权的抵押贷款作为改革创新重要突破口。(二)现实问题1.宅基地使用权抵押无法可依,闲置严重在国家城市化进程的背景下,统筹城乡发展,农村集体组织成员对于城乡各种要素的自由流动的要求越来越迫切,而目前我国法律关于宅基地制度设计,注重农民房屋的静态保有,禁止将农村宅基地及其房屋进行抵押,忽视了农村房屋应有的财产属性。这不仅大大减少了农民生产融资的渠道,也严重制约了金融机构在农村范围内业务的扩大和发展。而农村居民经常因为农房继承等事实行为而占有多处宅基地。法律禁止宅基地使用权流转,宅基地及其房屋又没有相应的回收机制,这些多余的宅基地及其房屋也只能被迫闲置起来。2.宅基地使用权隐形交易屡禁不止,风险大在农村最重要、价值最高的财产莫过于房屋,在农民亟需资金的时候往往是将房屋进行抵押流转,而根据“地随房走”的理念,宅基地隐形抵押流转很普遍。但在这些隐形交易中,由于缺乏法律规范,无法可依,双方的利益都得不到法律的保障,因此产生很多法律纠纷。而农民知识能力专业水平低,农业保险业务尚未全面展开。一旦遇到较大的自然灾害或市场因素改变,就会直接影响土地流转或地上附着物的价值,这给农民及金融机构都带来不可预知的风险。三、完善我国宅基地使用权抵押制度的若干法律建议(一)明确宅基地使用权抵押范围通过修订地方法规尽快破除宅基地使用权抵押法律障碍,将农民宅基地使用权益具体化、法制化,赋予农民更加充分、完整且有保障的宅基地使用权。允许土地承包经营权宅基地使用权用作抵押,完善宅基地使用权登记制度,以登记的方式公示,把这项权利真正落实到农户、落实到地块,提高其公信力,以奠定农地金融制度创新及农地金融业务开展的产权基础。(二)明确宅基地使用权抵押期限及登记部门1.限制宅基地使用权抵押期限因为宅基地使用权是一种特殊的用益物权,现行法律没有限制宅基地使用权期限,故应在立法层面上进一步探讨,建议立法规定实现抵押权时抵押权人对抵押物的占有和使用最长的期限。参照我国《物权法》第126条规定耕地的土地承包经营期限为三十年,这样抵押人不会永远失去宅基地。同时满足债权人的合法权益,加宽了农民融资渠道。2.设立宅基地使用权抵押的登记部门根据农民的实物财产和收益权,建立适合农村土地的抵押登记管理办法。在福建温州试点工作中就规定将试点区的县农业局设立为宅基地使用权抵押的登记部门。鉴于农村宅基地使用权管理由县农业局管理,那么可以借鉴福建温州等地的做法,将县农业局设立为抵押登记机关,既有利于宅基地管理,也有利于保障农户利益。(三)创新宅基地使用权抵押服务体系农村金融创新改革的的步伐不会太快,而应在稳健的前提下进行,并完善相关服务体系。1.健全评估专业机构建立专业评估机制、设立专业评估机构,出台评估管理、技术规范等有关法律和业务准则,为金融机构开展宅基地使用权抵押贷款提供完善的评估服务。土地管理部门或农业行政管理部门也可组建独立的土地流转评估和登记中心,自主经营,自负盈亏,培养专业资质评估人员,规范宅基地使用权价值的评估,出具真正具有法律效力的他项权利证书,为金融机构开展农村宅基地使用权抵押贷款创造有利条件。陕西杨凌、广东梅州、福建的试验区都将评估机构的报告作为确定抵押物价值的标准。2.披露宅基地使用权抵押价值等信息阳光是最好的消毒剂,应当将宅基地使用权抵押价值信息公开。而农业信息是特殊的商品,相关信息应当加以披露并进行规制。为了改变并解决信息不对称的局面,可以在土地流评估机构中建立农村信息服务站,并专门建立宅基地使用权抵押评估程序、评估价格披露公示栏及相关网站,及时更新,以实现宅基地使用权抵押信息在区域之间互通有无。3.强化农业保险和风险防范机制加快成立农业信贷担保机构降低宅基地使用权抵押的信贷风险;政府要鼓励和支持保险公司开办农业保险业务,对农业保险的亏损进行适当的补贴。农村信用社要积极探索多种担保方式,对额度较大的宅基地使用权抵押贷款,推行“宅基地使用权抵押+农保中心担保”、“宅基地使用权抵押+基金担保”和“宅基地使用权抵押+农户联保”等方式,进一步防范信贷风险。在福建试点区就形成了“两权”直接抵押贷款模式、担保公司+“两权”反担保模式和共同担保模式三种。而广东梅州改革也规定应创新农业保险产品和机制,大力发展农房、渔业、林木等保险,扩大农业保险范围,建立健全农业灾害风险分散机制。
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