耕地保护的重要性

耕地保护的重要性
摘要: 土地是人类赖以生存的物质基础,是国民经济和社会发展的宝贵资源和重要的生产要素,我国人多地少的国情决定了保护耕地的重要性,其中保护耕地与粮食安全的关系最为重要,解决我国粮食安全问题的核心之一是如何保证耕地资源安全,实现耕地资源的可持续利用,提高粮食的综合生产能力,增加粮食有效供给。

关键词: 耕地保护粮食生产能力重要性
最近十几年来，中国因为非农业建设占用而减少的耕地大约占耕地减少面积的40%左右（其他的减少原因主要有：农业结构调整、灾毁等）。

耕地面积大量减少直接威胁农业发展。

为此，我们必须确保一定数量和质量的耕地。

目前耕地保护方面的制度主要有耕地占用补偿制度、耕地总量动态平衡制度和基本农田保护制度。

近年来，中国耕地保护工作取得明显成效，全国已调整划定基本农田面积1.08亿公顷，到2000年底，保护率达到84%左右，基本完成《全国土地利用总体规划纲要》确定的基本农田保护任务。

全国近2/3的省份建立了地方政府耕地保护目标责任制，新增建设用地规模基本得到控制。

实现耕地占补平衡的省份达到29个，比1998年增加12个。

1995-2000年间，通过土地开发整理、复垦等，全国累计补充耕地200万公顷。

耕地是人类赖以生存和发展的基础，面对我国耕地严重不足的严峻形势，采取各种措施，预防和消除危害耕地及环境的因素，稳定和扩大耕地面积，维持和提高耕地的物质生产能力，预防和治理耕地的环境污染，是保证土地得以永续和合理使用，稳定农业基础地位和促进国民经济发展的重大问题。

1 耕地保护的重要意义
据了解，目前，我国耕地只有18.27 亿亩，人均仅有1.39 亩，不到世界人均水平40％。

人多地少与土地粗放利用并存、新增建设用地规模过度扩张、用地结构不够合理、土地粗放利用等因素，进一步加剧了我国人与地的矛盾。

在目前的农业生产条件下，没有一定数量的耕地做保障，粮食安全将无从谈起。

一旦粮食出了问题，社会稳定及经济发展必然会受到影响。

因此，坚守18亿亩耕地红线不仅仅是经济问题，而且是关系重大的政治问题，事关国家长远利益和民族生存的根基。

现在一些国家和地区的敌对者肆意散布“中国威胁论”，所谓“粮食威胁”是其一项重要内容。

1995 年美国世界观察研究所所长布朗那篇《谁来养活中国》引起了世界的关注，他对中国粮食问题的悲观论调无疑渲染了中国的粮食困难，大有使中国的粮食向题被演化为一个世界性问题的态势。

所以，我们一定要坚守住18 亿亩的耕地，不给敌对者可乘之机。

在维护国家粮食安全，促进农业和生态发展的同时，还要达到整个经济发展
和小康建设的目标。

而土地问题始终是我国农民的根本问题。

如果不顾农民长远生计，大量占用耕地进行非农建设，就会导致大量农民失地失业，引发农民上访，滋生群体性事件，也会给农村社会稳定埋下隐患。

2 我国耕地面临的危机
2.1 耕地面积不断下降
耕地总量减少是影响我国粮食增产潜力和未来粮食供给能力的一个最基本最重要的因素。

历史地看，我国的耕地面积自1957 年以来就呈现出减少的趋势，80 年代以来这种趋势得到了强化。

据有关部门统计，我国耕地面积1957 年为11183 万hm2，1984 年为9185.40 万hm2，1996 年为9546.65 hm2。

仅在1978-1993年的15 年间，我国净减少耕地共6432 万亩，相当于减掉了一个农业大省四川省的全部耕地面积，平均每年达430 万亩。

截至2006 年10 月31 日，我国的耕地面积比上年度末又净减少了460.2 万亩，已从18.31 亿亩降至18.27 亿亩。

我国目前的人均耕地仅有1.39 亩。

我国耕地资源虽总量较大，但数量上仍然不足：一方面从耕地面积占国土总面积的比重来看，中国仅为13.7%，远低于印度的49.4%、法国的33.2%、英国的24.9%以及美国的18.7%；另一方面，受人口因素影响，我国的人均耕地，1996 年为0.106 hm2，是世界人均耕地的1/2.5、印度的1/1.6、美国的1/6.5、俄罗斯的1/8.4、加拿大的1/14.5 以及澳大利亚的1/26。

不仅如此，近年来在经济发展的压力下，人均耕地仍有下降之趋势（据统计，到2000 年底，我国的人均耕地便降为了0.1 公顷）[1]。

耕地资源数量上的压力由此可见一般。

耕地的定义：除一般耕地外，还包括暂时性作物覆盖地，用于割取和放牧的暂时性草类覆盖地，上市或家庭厨用菜蔬类的覆盖地和暂时休耕地，不包括因耕种方式改变而放弃的土地。

中国近几年的统计耕地面积为：2007年1.093亿公顷，2008年1.086亿公顷，2009年1.100亿公顷（见图一)。

历史峰值为1992年的1.244亿公顷，与之相比近年来减少了12.1%[2]。

图一 1961-2009历年的中国耕地面积变化图2]
2.2 耕地质量不断下降
我国近20 亿亩耕地中只有大约1/3 是可灌溉的高产稳产农田，其余2/3是中低产田。

根据1995～2000 年统计资料并按农业部土肥站所定标准估算，现有耕地质量较差、产量不高的中低产田占耕地总面积的72%。

加上在比较利益低下的情况下，农民培肥地力的积极性不高，投入不足，很少施用有机肥，过多使用农药、化肥，致使土壤退化、有机质含量低，结构变劣，养分失调，甚至受到严重污染，其中，有一半以上耕地严重缺乏氮、磷、钾三要素，1/3 耕地土壤受到各种侵蚀，每年仅因沟壑侵蚀、表土冲刷，水冲沙压损失耕地平均100 多万亩，限制了粮食生产力的持续提高。

由此而带来的问题是：第一，粮食生产能力低而不稳。

一旦连年歉收或计划不周，就难以保证粮食的稳定供应，国家粮食安全难以确保。

第二，农产品成本高效益低。

生产同样多的产品，低肥力土壤要施用更多的肥料，土壤盐分高，耕性不良或缺水干早，这都需要增加劳力、机械或水的投入。

第三，科技进步的作用削减。

许多作物品种优良，但由于土壤肥力低下，难以发挥生产潜力，达到预
期产量。

第四，农产品的质量安全受影响。

由于农用化学品用量剧增，污染了土壤环境，造成菜、瓜、果田农药土壤残留量达到50%-60%。

由于受大气污染、水污染、化学品污染以及固体物污染等因素的影响，耕地受破坏之情况触目惊心。

据统计，全国仅受工业“三废”污染的耕地即达4000 千公顷，受乡镇企业污染的耕地1866.7 千公顷，受酸雨危害的耕地面积亦达2700 多千公顷。

因污染及其所造成的耕地质量下降，又导致全国粮食减产近12.5亿公斤，污染粮食25 亿公斤以上。

其实，伴随着人类征服自然能力的增强，如果不加强改善生态环境工作的力度[3]，耕地质量下降之趋势已是很难控制的了。

3 导致耕地数量及质量下降的原因
3.1后备资源短缺且改良与开发的难度大
我国因经济建设占用了大量的良田，但可供开发的耕地后备资资源却十分短缺。

宜垦土地有限，再加之受水热匹配条件的限制，宜垦土地更为稀缺；此外，受侵蚀、渍涝、盐碱、板结、砾石潜育层、砂桨层等因素的制约，后备的耕地资源开发利用起来不仅难度大，而且也需投入很大资金、技术与人力[3]。

不仅如此，尽管我国已推行了耕地资源总量的动态平衡原则，然而由于减少的耕地大多为优质地，因此，在边远地区新垦耕地只能是得不偿失。

从结构上看，耕地减少中水田所占比重较大；从地域分布上看，耕地减少又主要集中在水热条件较好的南方地区；从用地方式上看，无论是农业结构调整、还是非农的建设用地，均是以牺牲优质耕地资源为代价，更何况边远地区的垦植活动，易于引发较大的生态灾害，最终可能秧及到发达地区。

3.2 耕地资源养分含量低且水土匹配条件亦差
从全国第二次土壤普查资料中可以看出，耕地有机质含量大于30 克/千克的就有1405.3 千hm2，占被统计耕地面积的15.06%；有机质含量在10 -30 克/千克之间的有55026 千hm2，占被统计面积的59.08%。

另外，在被统计面积中，耕层土壤含氮量小于或等于0.75 克/千克的土壤约占1/3，含磷中等和缺乏磷的耕地面积达80%以上。

近些年来，我国虽已逐渐注重耕地的养分投入量以提高耕地的养分平衡指数[4]。

然而，片面强调提高化肥投入量来改变耕地的养分平衡状况，又势必影响到粮食的品质、耕地土壤物理性状以及环境质量。

另外，我国长江流域及其以南地区，耕地虽只占全国的38%，但水资源量却占了80%以上；淮河流域及以北地区，水资源量虽不足全国的20%，但耕地却占全国的62%左右；在被统计的耕地中，有47%的分布在山区丘陵区，缓坡耕地以及大于25 度的陡坡地亦占全国耕地总面积的28.3%，水土匹配条件差直接影响到了耕地资源的质量与生产能力。

不合理的施肥、过度使用农药、农用地膜的残留，以及工业三废、酸雨等造成土壤污染日趋严重，土壤环境恶化加速，如土壤结构不良，抗蚀力就弱，使风蚀、水蚀更加严重；土壤保肥力差，肥料易于流失，且污染水体和空气；过度垦殖毁林开荒、过度开采地下水、大量使用化肥农药等，造成地力衰竭，地下水位下降，水土流失，土壤污染等生态环境问题。

尤其是经济发达地区和部分城市周围及交通主干道沿线，土壤重金属和有机污染物严重超标[5]。

4 耕地保护的具体措施
坚决制止耕地闲置、抛荒。

全面清理占而未用、具备耕种条件的耕地，组织乡（镇）、村、户及时复耕，并由土地征用单位支付复耕费用；对闲置一年以上的土地，要依法处以罚款；对闲置两年以上的土地依法收回。

对常年和季节性抛荒的承包地，可由种粮大户耕种。

县、乡两级政府对制止耕地抛荒承担直接责任，并把此项工作列入干部目标管理考核责任制，对耕地抛荒严重的地方，坚决追究、严肃查处当地领导的责任。

严格执行土地用途管制制度。

加强规划实施管理，促进各类建设特别是城镇建设合理集约用地。

严格实施土地规划计划，从严控制用地规模。

减少用地报批环节，缩短报批周期，积极主动为重点工程建设项目提供用地服务。

同时，各级地方政府要坚持依法用地，决不能以用地报批程序慢或缺乏征地资金等各种理由，擅自用地、越权用地、违法用地，决不能以牺牲资源和农民利益为代价，换取经济的一时发展。

严格巡查,加大执法力度。

建立土地动态巡查制度，成立土地巡查小组，坚持定期巡查，巡查到位、不留死角。

对巡查中发现的问题及时处理，将违法行为消灭在萌芽状态。

加大对违法案件查处力度，对重大违法案件要公开查处，一抓到底，既要处理事，更要处理人，构成刑事犯罪的，要移交司法部门追究刑事责任。

认真落实基本农田保护制度。

切实加强耕地保护，根据“基本农田保护面积数量不少、质量不降和绝不允许擅自将耕地改为非农用地，这是一条不可逾越的红线”的总体目标和要求，采取有效措施，切实抓好基本农田保护工作。

建立县乡村保护基本农田领导小组，形成保护网络，对基本农田管理实行定位、定量、定人，确保每片都有一个责任人，村村都有专职管护员。

积极推进土地开发整理复垦，增加有效耕地面积。

严格执行“占一补一“，确保耕地占补平衡，全面实行建设项目补充耕地与土地开发整理复垦项目挂钩制度，严格按项目考核，落实责任，建立和完善土地开发整理复垦管理制度，以重点项目实施为导向，全面推进土地开发整理复垦，形成补偿耕地的良性循环机制。

土地利用总体规划是国家调控土地的基本手段，应通过土地利用现状和土地潜力，科学地预测未来土地需求，调整各类用地结构和数量。

制定基本农田保护面积，不仅要考虑到城市的未来发展，还要考虑到划为基本保农田的耕地质量，在此基础上，尽量使基本保护农田成片，以便于机械化操作。

严格控制摊大饼式的城市化，粗放式的工业化及盲目的开发区建设。

改变城市化、工业化模式，对开发区进行综合治理，实行严格的耕地保护制度，以遏制耕地锐减趋势。

实行土地私有，还土地产权于民。

这种方法从根本上解决了保护农民土地权益的问题，使耕地保护有了真正的主体，同时也有效制止了土地流转中的低成本转让的行为。

另外，还应使土地的使用权与收益权相分离，通过农地股份合作制，由集体来监督用地者的行为，以此保护耕地。

实行租赁制也是一种必要的手段，在耕地产权不能自由流转的情况下，将所有权与使用权适当分离，实行耕地的有偿使用有利于合理利用耕地、节约利用耕地、提高耕地的利用率。

虽然方式有所不同，但不管采取何种方式，完整的产权制度是保护耕地不可或缺的制度保障。

土地承包制是制约耕地规模经营的一大阻力，但土地承包期的长期化可以增加农户土地投资的确定性，所以应充分发挥这一优势。

强化土地承包者在职能内的土地处置权，使农户可以在承包期内将土地租赁给一些想种地的农户，利用市场的有效配置来实现规模化生产，发挥规模生产的优势。

我国目前土地承包经营期30年不变，所以土地的征用就意味着农民将失去近30年的收益，仅以前3年的平均收益来计算补偿费用是极不合理的。

应降低土地征用和出让之间的差额，将土地的增值潜力在补偿中量化，从而使土地的征用成本提高。

另外，应加强中央对土地一级市场的垄断，避免地方政府对耕地的不合理开发利用，提高中央宏观调控的能力。

5 耕地保护小有成效
图2 2008-2012年土地整治新增农用地和耕地情况
2012年全国共验收土地整治项目2.05万个，整治资金691.19亿元，项目总规模250.41万公顷，新增农用地54.45万公顷，新增耕地46.56万公顷（见图二）。

2012年3月，国务院批准《全国土地整治规划（2011-2015）》，提出在“十二五”期间，再建4亿亩旱涝保收高标准农田。

2012年，中央财政拨款273亿，启动了500个高标准基本农田示范县建设，完成了1亿亩高标准农田建设任务[6]。

参考文献
[1] 成升魁，谷树忠，王礼茂.2002.中国资源报告[R].北京：商务印书馆，2003.90.
[2] 新浪微博/stock/usstock/shsj/20121005/161013294353.shtml.
[3] 成升魁，谷树忠，王礼茂.2002.中国资源报告[R].北京：商务印书馆，2003.100.
[4] 程序.可持续农业导论[M].北京：中国农业出版社，1997.55-56.
[5] 洪缓曾.我国拼地质童问题急需引起重视..2005 年3 月8 日在全国政协十届二次会议第三次全体大会上的发言[R].
[6]中华人民共和国土地资源部/zygk/#.。