论当前行政强制措施存在问题与对策

论当前行政强制措施存在问题与对策

2006-8-24 被阅读1333

浙江省临海市政府法制办/马先不

行政强制措施作为行政执法过程中采用的强制性手段,通常是行政机关作出行政处理决定的前奏和准备,行政机关也乐于采取行政强制措施,以达到行政管理的目的。随着法治观念深入人心,现代行政权已经向体现平等,尊重行政相对人合法权益的方向发展,而在实践中行政强制措施则存在当强不强、当弱不弱的情形,这既不利于行政机关依法行政、规范执法,也不利于保护公民、法人和其他组织的合法权益,因此规范行政强制措施尤为紧迫。为此,本文将从立法和实践层面,对当前行政强制措施存在的问题进行分析,并在此基础上提出一些措施和对策,为今后行政立法的进一步完善、行政执法的进一步规范和行政效能的进一步提高提出可行的思路。

一、行政强制措施概述

1989年《行政诉讼法》颁布以前,我国现行法上没有行政强制措施这个概念。在文字表述上与行政强制措施比较接近的现行法上的概念,有宪法和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定的行政措施①,以及《刑事诉讼法》和《民事诉讼法》规定的强制措施②,但其含义与现在使用的行政强制措施很少或根本没有相通之处。现行法上虽然没有直接使用行政强制措施这个概念,但并不表明现行法上没有具体的行政强制措施方式的规定,更不表明实践中没有采取行政强制措施的行为。据统计,1989年以前规定具体行政强制措施的法律、法规为数不少③,行政强制措施的具体名称和形态也多种多样。这些具体的行政强制措施的存在正是《行政诉讼法》将行政强制措施纳入可诉具体行政行为范围的基础。继《行政诉讼法》之后,《行政复议条例》、《行政复议法》和《国家赔偿法》也分别将行政强制措施明确纳入可申请行政复议和可请求国家赔偿的行为范围之内。《行政诉讼法》颁布以来,各单行法律、法规对行政强制措施的规定基本沿袭《行政诉讼法》颁布以前的轨迹发展。

在现有行政法学说中,定义行政强制措施主要有以下几种观点:第一,行政强制措施是“行政机关为了预防、制止或控制危害社会行为的发生,依法采取的对有关对象的人身、财产和行为自由加以暂时性限制,使其保持一定状态的手段。”“行政强制措施与行政强制执行都属于行政强制”,“行政强制措施与即时强制都属于强制执行”。④第二,“行政强制是指行政主体为了保障行政管理的顺利进行,通过依法采取强制手段迫使拒不履行行政法义

务的相对人履行义务或达到与履行义务相同的状态;或者出于维护社会秩序或保护公民人身健康、安全的需要,对相对人的人身或财产采取紧急性、即时性强制措施的具体行政行为的总称。”⑤第三,“从理论上说,行政强制措施应包括行政预防措施、行政制止措施、行政执行措施。”“所谓行政强制措施是指行政主体为了实现一定的行政目的而对特定的行政相对人或特定的物作出的,以限制权利和科以义务为内容的临时性的强制行为。”⑥第四,行政强制执行“简称为行政执行或行政强制。”⑦第五,我国台湾学者大都将行政强制措施理解为即时强制,而与行政强制执行加以区分。⑧第六,“行政强制,不问其为行政上之强制或行政上之即时强制,均应以人民之身体及财产之侵害为其内容。”⑨第七,行政强制措施是“由行政厅对国民的身体、自由及财产行使行政强制权的情形。”⑩这些定义和理解的共同点是没有提出专门的行政强制措施概念,而是将其放在行政强制执行措施当中加以讨论,或简单地等同于即时强制,因而作为定义的要求而显得欠缺严谨性。

对行政强制措施不仅应与非强制性具体行政行为加以区分,而且主要应与具有强制性的行政强制执行加以严格划分,对行政强制措施应作狭义的理解和阐释。据此,行政强制措施是指行政主体在行政管理过程中,为预防或制止可能或正在发生的违法行为或在紧急、危害情况下,根据法律、法规规定,对公民的人身自由进行暂时性限制,或者对公民、法人或其他组织的财产实施暂时性控制的各种具体手段或方法。它具有法定性、具体性、强制性、限权性、临时性、非制裁性、可诉性等特征。

从概念的内涵和外延分析,“行政强制措施”的概念内涵与法律特征属于行政强制措施“内质”,而要真正把握“行政强制措施”,还必须划定“行政强制措施”的外部“边

界”,即划清“行政强制措施”与其他外部概念———而这些概念是最易与它相混淆的———之间的界线,因而应细心探测“行政强制措施”的外部“边界”。长期以来,由于学术界未能对行政强制措施专门进行系统深入的理论研究,因而在现有的行政法学著作、论文以及教科书中尚未有独立的行政强制措施理论,所以为全面揭示行政强制措施的本质特征,必须考察行政强制措施与行政处罚、行政强制执行等相关具体行政行为的区别,在此不再详细阐述。

二、我国现行行政强制措施存在的主要问题

综观我国现行有关行政法律法规,各类行政强制措施主要以单列条款专门规定形式出现,由于我国现在还没有一部统一的《行政强制法》,因此在执法实践中不可避免地存在缺陷,诸如滥用权力,没有法律依据而实施行政强制措施,超期查封、扣押,对查封、扣押的财物野蛮搬运并随意堆放,侵入私人住宅扣留财物,甚至侵犯人权等严重损害当事人合法权益的情况屡有发生。这些问题的存在不利于被采取行政强制措施的当事人行使其合法的权

利,不利于行政机关规范实施行政强制措施,不利于行政机关提高行政执法效能。总的来说,现行行政强制措施主要存在以下问题:

(一缺乏理论支撑,内涵外延不明

《行政诉讼法》等法律在规定行政强制措施的同时,也给理解行政强制措施留下了较大的弹性和空间,立法和司法解释又未及时加以弥补。我国行政法理论对单行法律、法规和规章规定的各种强制手段,及行政执法实践中使用的各种强制方法,缺乏理性的总结、归纳和抽象概括,也没有充分地对行政强制措施进行学理研究的准备和积累不足,致使立法在规定了行政强制措施以后,本应紧跟其后的相应权威性解释,因缺乏深厚的理论支撑而无所适从,不得不长期保持沉默。立法上将行政强制措施作为一个新概念引入现行法,未考虑与长期沿用的行政强制执行等概念的协调问题,而相应的理论又未与立法相呼应,未能进行有说服力的理论研究和理论说明。所有这些,都在一定程度上使行政强制立法对行政强制措施的规范困难重重。