中国农村综合改革面临的难题及对策

中国农村综合改革面临的难题及对策
中国农村综合改革系列报道第758期
中国农村综合改革面临的难题及对策
农村税费改革，终结了2600年的“皇粮”历史，但关系农业、农村、农民的一系列问题并未就此解决，于是，“农村综合改革”便应运而生。

可以说，从“农村税费改革”到“农村综合改革”是历史的必然，也是现实的选择；是“三农”的呼唤，也是社会的进步。

农村综合改革的推行，实现了对农业从“取”到“予”的转变。

种田有补贴、看病有报销，教育国家办、读书不收钱，债务化解、水利建设、农机购置、电器配备、公益事业等等，国家都按一定的模式“买单”，看起来“三农”问题已经不是问题了。

但从现实情况来看，深化改革的路仍然很漫长，很多问题仍然困扰着农业、农村和农民，也困扰着乡村干部、各级政府。

从环洞庭湖区的情况来看，突出表现在“十难”。

第一、干群关系难清。

几千年来，中国的政府与百姓之间的关系就是“征粮”与“纳粮”关系。

作为老百姓，不管谁当皇帝坐江山，只要“纳粮”，便算尽了义务；作为政府，只要老百姓按规矩“纳粮”，便是良民、顺民，其它的事也不大理会。

税费改革后不要农民“纳粮”了，维系政府与百姓关系的纽带也就断了，干群关系便有些茫然起来。

村民认为“有田有钱不靠你、不偷不抢
不怕你、外出挣钱不理你、出了问题要找你、解决不好闹死你”，基层干部认为“没有了权威、没有人理解、说话话不灵、办事事不成”，自己是“风箱里的老鼠：两头受气”。

实事也确实如此。

自古以来的“家族治理”模式早已淘汰，先进的“依法治理”、“村民自治”模式又还没有真正建立，以前的“管理和被管理”、“领导和被领导”关系基本上已不被认可，农村干群关系确实有些令人困惑。

另外，不交农业税了，如何增强农民的“国家”观念？农民对国家究竟有些什么“应尽的义务”？也没有人说得明、理得清了。

第二，农业收益难稳。

尽管现在农民不“上交”还有补贴，但由于农业生产资料价格上涨速度远远高于农产品价格上涨速度，国家的补贴相对于价格因素，便显得无足轻重了。

以粮、棉、油为例，税费改革前的1998年，津市每百斤稻谷、籽棉、油菜籽价格分别为55元、320元、110元，据2010年《津市统计年鉴》反映的价格，则分别为95元、291元、226元，分别增长72.7%、-9%、105.5%。

而同期全国财政收入由9875亿元增加到了83101亿，增长742%，农产品价格增幅与之相比，实在汗颜！同期农业生产资料涨价较慢的农用柴油，也由每升2.2元涨到了7.34元，上涨233.6%，比粮、棉、油任何一项涨幅都高得多。

价格因素加上自然灾害给农产品产量、质量带来的不确定性，农业的收益实在谈不上什么保障。

而且，由于农产品流通渠道不畅，产得多便价格低、产得少
便价格高，“勤半收、懒半收”成了广大农民的共识，因而，农民也有了“限产保价”意识，使农民生产积极性大打折扣，这也是农业收益不稳的一个重要因素。

第三，农民素质难保。

在市场经济大潮的冲击下，“打工”成了农村最为热门的话题。

目前的农村，40岁以下的成年人已是稀罕物，50岁以下的劳动力也已不多，60多岁的人成了种田的主力军。

“老农”这个原来因为样样农活都拿手而备受尊重的称呼，现在反而带上了一点点不屑之意。

若是今后再没有年轻人安心学农、安心务农了，能种田、会种田的农民将会少之又少。

因而，甚至可以这样设问：今后，农村还有种田的人吗？农村的田地还有人耕种吗？第四、弃耕抛荒难止。

由于种田风险大、收益低，且费神费力，很多农民都想跳出“农门”。

原来，农民想跳没有路，只能守着田地过日子，不得不把种田当一回事。

随着工业化、城镇化的飞速发展，“打工”成为时代潮流，青壮年劳力便大都背井离乡去打工赚钱。

由于没有劳力种田，“分到了户”的田不耕种别人又不能干涉，加上取消农业税费后农民没有了“上交提留”压力，随便种一点农作物即可满足“口粮”之需，而且占着田地不耕种都有补贴，弃耕抛荒便愈演愈烈。

一些被原来的“老农”们视为“宝贝”的良田，现在，很多也都野草丛生，成了荒滩、荒山。

“粮食安全”问题实已迫在眉睫！第五，乡风颓势难抑。

农村，历来被视为中华传统文明的发源地、守护地、繁衍地。

纯朴的乡风、浓烈的乡情，在几千年的历史长河中一直是文人们津津乐道的主题、农民们沾沾自喜的骄傲。

但随着改革开放的深入，农村风气也日渐颓废。

一是亲情观念逐渐淡薄。

传统的孝亲敬老、尊老爱幼理念逐步被以自我为中心、以金钱为中心的理念取代，不少人情愿“妻离子散”也要在外赚钱，一些“留守老人”、“留守孩子”被抛在一边无人问津，使不少村组成了只见老弱病残背影的“空心村”。

甚至有的人因为对外面的花花世界充满向往，而对乡土、乡亲全然没有留恋、没有牵挂，过年都不肯回家。

二是互助意识逐渐退化。

原来邻里互相守望、有事主动相帮，甚至有一点好吃的都要共同分享的风气越来越淡，“各人自扫门前雪、不管他人瓦上霜”成为一些人的信条，有的人甚至看到别人比自己的日子过得好还心生妒嫉、心生猜忌。

有的地方办理婚丧喜事，邻里间打个帮手还要收钱。

三是集体观念逐渐弱化。

原来可以为集体利益赴汤蹈火、为集体荣誉舍生忘死，现在，即使国家出钱为农民兴办公益事业，若涉及到砍谁一根树、占谁半分田等些小损失，也要漫天要价索取补偿，而不是象原来一样感到荣幸，更不用说出钱出力了。

有的村召开个户主会，不发“生活费”人还聚不拢来。

四是人情关系逐渐功利化。

把人与人的关系建立在利益基础之上，传统的道义、亲情、友情均被丢在一边，做什么事都要与金钱挂勾。

对自己有好处则趋之若骛、甚至不顾尊严、丧失人格；对穷困疾
苦毫无怜悯之心、唯恐避之不及。

五是传统习俗逐渐变味。

过年过节、婚丧嫁娶等一些带着地方特色、传统韵味的庆典方式、礼节逐步淡化甚至退出，红包礼金成为“包打天下”的工具。

六是荣辱观念逐渐异位。

“笑贫不笑娼”、“有钱便是爷”这些原来极个别人的思想逐渐被大众接受，而传统的“忠孝节义”、“礼义廉耻”等等则逐步被人淡忘。

甚至贪污、当扒手都被认为是有“本事”，嫖娼、养情人、坐过牢都被作为“资本”炫耀。

第六，自给能力难强。

从津市2010年的情况来看，不包括教育、卫生及在市级各部门直接报帐的支出在内，市财政安排给乡镇的支出总额为3500多万元，而当年来自于乡镇的财政收入只有500万元左右，约占14%。

可见乡镇财政自给能力之低下！按现行财政管理体制，各个乡镇实际也只是一个预算单位，基本上没有生财、聚财的职能，而且，即使赋予其生财、聚财职能，任何乡镇也不可能在短期内培植、发掘出能够满足基本支出的财源。

因此，在经济尚不十分发达的地区，提高乡镇财政自给能力确实是一个很艰难的课题。

第七，维稳压力难卸。

“稳定压倒一切”，在中国的现在、将来都是真理。

没有安定团结的局面，也就没有社会、经济的持续发展。

但是，在利益诉求日益复杂的情况下，维稳的难度也在日益增大。

特别是乡镇干部，绝大部分精力都不得不放在维护稳定上。

因为，维稳是“一把手工程”、是“帽子工程”，任何“一把手”都不想掉“帽子”。

于是“花钱买稳定”便成了底线。

但是，买来稳定的同时也“买”来了不公平，并成了新的不稳定诱因。

因而，“拦访、截访、压访”，“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”成为当今社会广为针砭的时弊。

一些公民个人之间的事故、纠纷，也非要政府买单，而不是寻求正常渠道解决。

政府处理稍不如意便越级上告，闹得各级政府不得安宁。

可以说，当前的维稳，堪比当年被称为“天下第一难事”的“收粮收款”。

第八，监管措施难硬。

在现有机制体制下，很多政策在执行中走样是必须面对的现实。

农村原来的社会救助对象主要就是“五保户”，由村民凑钱供养。

现在，随着“农村低保”等一系列政策的出台，救助对象逐渐多元化，执行中也往往偏离政策目标。

仅就农村低保而言，为安抚退职的干部，就让他们“吃低保”；为安抚下了岗的职工，也让他们“吃低保”；为安抚喜欢告状的“刁民”，还是让他们“吃低保”；一些乡村干部为表明自己是“说话管用”的人，也想方设法给亲戚朋友捎上一份“低保”。

于是乎，真正享受“低保”的人不仅不是些生活最困难的群众，反而是那些在当地有钱、有“面子”的人了。

很多“三农”优惠政策的落实也莫不如此。

“农业保险”的政策目标是为农民减灾补损，但实际上，大都成了保险公司和乡镇政府的“面包”；粮食直补、综合直补、良种补贴等一些较为普遍的补贴，虽然农民该补的都补了，但由于国家给的钱往往比农民补的钱要多，多给
的部分也便成了乡村两级的“工作经费”，很多被用于请客送礼；大量的专项资金都偏离政策目标使用，一个项目多头申报、多头迎接检查验收是常事，捏造名目把专项资金变成请客送礼的工作经费也很普遍；在控支、控债方面，由于政绩考核体系、干部任用体系有缺陷，加上责任追究机制不健全，很难“控”到位，乡村债务因而越“减”越多，包袱越背越重，严重损害了党的凝聚力、政府的公信力，危害社会稳定。

第九，基础数据难真。

国家出台了很多奖补政策，对精减机构、精减人员，粮、油、猪等农产品达到一定产量后给予补助，还按人口规模核算财力性转移支付等等。

从政策设计理念来看，鼓励县乡政府增加财税收入、精减机构人员，鼓励增加农产品产量，力求照顾地域公平等等，这些理念都很正确。

但在中国，社会的复杂性就在于“上有政策、下有对策”。

为挤进奖、补笼子，各地都会想方设法迎合奖补界线“制造”各种数据，甚至“人口数量”也因为被作为财力分配依据而被虚报，从而导致基础数据严重失真，影响国家宏观决策。

比如，大量的田地在抛荒，粮食真的在年年增产吗？就很值得质疑。

看到“粮食产量年年超历史”之类的报导，《天下粮仓》这部电视剧便活生生浮现在眼前。

又如，田地在大量被占用，18亿亩耕地红线真的没有被突破吗？再比如，如果国家今年按精减的人数给予重奖，各地马上会“被减少”很多人，如果明年又按人头核定经费，减了的人则肯
定会重新上岗；如果国家今天对消赤减债给予补助，各地债务马上就会锐减甚至结零，如果明天宣布所有债务都由国家“买单”，各地的债务肯定又会铺天盖地。

无怪乎“被”字现在与涨薪、就业、幸福等词连在一起，也成了一个极为流行的词。

这就是利益驱动下数据失真的必然。

第十，融资纠结难解。

尤努斯是孟加拉国一个经济学教授，因创办小额贷款模式消除贫困而获得2006年诺贝尔和平奖。

可见，农民脱贫致富离不开金融支持。

在解决农业融资问题上，30年前，“生产贷款”还是广大农村一个很热门的话题，所有农民还都入股成立了“农村信用社”。

现在，农民的“股金”虽然没有退，但广大农村却没有一家面向农业的银行了。

一直“根在农村”的“农业银行”前两年推出了一个“惠农卡”贷款模式，凭卡授信3万元，每个农户都可以申请。

但结果却是“惠农卡”几乎全部到了一些“跑社会”的人手里，没有一个真正的农民被“授信”。

由于发卡的人得的回扣不少，贷款的人也大多没有打算还债，“惠农卡”政策不到一年便夭折了。

一直生在农村长在农村的“农村信用社”也早已“嫌贫爱富”起来，尽管农民当年的“股金”都没有退，但也有很多年基本不面向农业、农民贷款了。

可以说，随着银行的商业化、市场化，农业、农民融资已经成了一片空白地带。

“农村综合改革”是一项复杂的系统工程，对其艰巨性、长期性，必须要有一个清醒的认识。

根据农村综合改革推行以
来“三农”工作仍然面临的严峻挑战，建议从七个方面着手，逐步加以解决，也就是全面推进“七治”。

1、加强民主法制建设，完善“自治”体系。

就是着力完善农村民主决策、民主管理机制，真正让村民自己当家、自己作主、自己管自己的事，在法律不禁止的范围内制定自己的村规民约。

完善“自治”体系需要理顺村民自治组织与农村基层党组织的关系。

农村基层党组织不能把村民自治组织当摆设，更不能包办代替。

其职能应该定位于三个方面：一是发挥纽带作用，作为连接政府与农民的桥梁，负责贯彻政府的施政意图、监督村民自治组织履行职责。

二是承担宣传、教育、引导责任，宣传国家的方针政策，教育农民遵守国家法律、依法行使权力、履行义务，引导农民当家作主、自行纠偏。

三是履行代言职责，向政府反映农民的心声，在村霸和黑恶势力面前为农民伸张正义。

2、加强服务型政府建设，推进“法治”进程。

中国的政府历来只设到县一级，主要是“当裁判”、“管大事”。

现在，政府延伸到了乡镇，但仍应以“当裁判”、“管大事”为主。

要通过制定规则，并监督规则执行，来管理村务。

能够通过村民自治管理的事务，政府不宜过多干预，更不能以“父母官”自居包办代替。

处理政府与农民的关系，必须在法律的框架内解决，政府不能无限制地扩张权力，而应该尽可能地搞好服务，包括政策服务、决策服务、公共安全服务、公共事务服务等等。

3、加强农村道德文化建设，回归“德
治”模式。

就是着力解决好“信仰缺失”问题。

现在农村一系列社会问题的存在，其根子都在于“没有信仰”，而“没有信仰”又主要因为“文化大革命”对传统文化的破坏和改革开放后西方“唯利是图”思潮对传统文化的冲击。

因此，只有弘扬优秀的传统文化，建立“敬”、“畏”的道德体系、“普世”的价值观念，使“仁义礼智信”回归民众共识，才能使“三农”问题不会越解决越多、越研究越复杂。

4、改革对农补贴机制，发挥“钱治”功能。

就是以财政奖补政策为导向，使公共财政尽量在农村“资源配置”中发挥作用。

要把农业真正摆在“基础”位置上予以重视、舍得投入（美国2002年5月生效的农业法案明确规定10年内政府用于农业的拨款将达1900亿美元，按当年美国农业从业人数计算，人平补贴28万元多美元。

相对而言，我国的补贴显得太微不足道了）。

对农投入要建立科学合理的投入体系，充分发挥政策功能。

如粮食补贴，现在的“直补”方式只能鼓励农民“占着田地不放手”、不耕不种拿补贴。

只有改成按销量给予补贴，才能真正提高农民增加粮食产量的积极性，实现农业增收，进而对扩大内需、促进农民回归农业、改变其它行业把廉价劳动力作为竞争优势等起到很好的作用。

5、推进公共服务均等化，推行“善治”政策。

就是彻底改变长期以来施行的城乡“二元结构”、差别对待政策，加大对农村基础设施投入力度，为农民提供更多的公共产品、公共服务，
以在农村推行“善政”为抓手，改善农业生产条件、农村生存环境、农民生活质量。

6、加强惩防体系建设，强化“刑治”手段。

就是要通过严厉的惩治，防止“制度失灵”，使“制度管钱”成为准则。

只有在财经纪律执行上实行“零容忍”政策，才能从根本上解决绝大部分财经纪律实际上被束之高阁的状态，达到强化预算约束、强化制度约束，进而从根本上解决乡镇一级控人、控支、控债问题。

7、完善农产品流通机制，形成“商治”格局。

就是通过建立真正的、完善的农业合作组织和专业协会，完善农产品产、供、销体系，拉长农业产业链条，使“市场”这只看不见的手实打实作用于农业增效、农民增收。