县级市城市化进程中街道办事处体制的建立和完善

县级市城市化进程中街道办事处体制的建立和完善

文/方泉尧江宇任晓林

随着我省城市化进程的加快，县级市城区的经济社会发生了巨大的变化，建成区面积不断扩大，城区村民的土地越来越少，人口集聚加快等。但是，多年沿用的“市管镇，镇管村，村管民”的农村行政管理模式已不适应城市化发展的要求，一些深层次的矛盾和问题逐步暴露。因此，如何在县级市城区设置符合新形势要求的街道办事处，成为有关方面关注的热点问题。

我省的街道办事处，至2000年底，都设在地级市的市辖区，近十年来数量稳定在100个左右。2001年，我省经过试点开始在县级市设立街道办事处。目前我省共有街道办事处233个，其中17个县级市设置街道办事处63个，基本上属于城乡混合型的街道办事处。

本文试对我省县级市的发展状况、县级市街道办事处的设置、运行及存在的问题进行初步的探讨。

一、县级市发展状况

我省设市城市的行政级别建国以来屡有变动。改革开放以后，地级市的地位逐渐明确。我省于1985年首次出现目前意义上的县级市，即由当时兰溪县、余姚县改设的兰溪市、余姚市。1985年以后，随着国务院设市标准出台，建市在一个时期成为行政区划管理的一项经常性内容，设市的模式主要是整县改市。至1996年，我省整县改市25个，县级市占县级单位总数（不含市辖区）的比例为39%。同期经济社会发展水平相当的江苏省为48.4%，广东省为41.8%，山东省为35.8%，我省比例略偏低，但已远远高于20.8%的全国平均水平。经过近年市辖区行政区划调整，目前我省还有22个县级市。

县级市作为新生的城市，从农村型政区脱胎为城市型政区，工作重点、产业类型、社会管理方式都发生着深刻的变化，经济社会发展转入快车道，在区域经济布局中呈现出旺盛的生命力。县级市的平均建市时间为10年。10年以前，同样这22个县（县级市）的人均国内生产总值只有7个县（县级市）高于全省平均水平（1992年为2850元，高于此值的为余姚市、慈溪市、海宁市、平湖市、富阳县、临安县、桐乡县），第三产业贡献率很低。至2001年，有12个县级市的人均国内生产总值高于全省平均水平（13461元，高于此值的为富阳市、临安市、余姚市、慈溪市、海宁市、平湖市、桐乡市、诸暨市、上虞市、义乌市、永康市、温岭市），9个县级市的二、三产业增加值比重大于全省平均水平（平均比例89%，高于此比例的为慈溪市、瑞安市、乐清市、海宁市、桐乡市、兰溪市、东阳市、义乌市、永康市），有12个市的三产比例大于30%。根据统计资料，若将全省58个县（县级市）按经济总量分为三个层次，目前全省22个县级市中有17个进入第一层次，超过了部分地级市市区的经济总量，只有2个因均衡布局设立的县级市落入第三层次。随着经济结构的转

型，县级市产业集聚、人口集聚的城市效应正在加速显现。从产业集聚方面看，县级市的产业结构和规模明显优于县的平均水平，义乌的商贸业、富阳的轻工业、海宁的皮革业、东阳的建筑业、余姚、慈溪的家电业、乐清、上虞的电器业、永康的小五金业、奉化的服装业、桐乡的针织业、温岭、瑞安的机电业等各具特色的产业分业集聚形态已经成为县级市的第二名片，有9个县级市的11家公司直接在国内A股上市，还有更多的企业完成公司制改造等待上市或实现国外、境外上市，成为浙江军团的生力军，充分体现了县级市经济的总体实力和蓬勃的发展后劲。从人口集聚方面看，县级市因其工业经济处于起步或发展阶段，对劳动力的需求旺盛，多数成为人口净流入地区。根据第五次人口普查统计，外来人口占户籍人口的比例全省平均水平为19.1%(包括不在户籍地的本县、市、区人口)，有6个县级市（慈溪、瑞安、乐清、义乌、永康、温岭）高于此水平。外来人口在8万以上的占县级市总数的50%，而只占县总数的19%，说明县级市的人口活跃程度大大强于县。

按照国务院的标准，撤县设市需满足人口、经济、城市基本建设等方面的严格要求，同时实际操作中也考虑到全国范围的均衡布局，因此，我省县级市综合衡量具有较高的质量。自1998年我省提出加快推进城市化进程以来，出台了多方面的政策和措施，在农村人口向城市转移、农村地区向城市地区转变和全省范围的产业布局调整等方面都创造了鼓励性的政策环境，城市化成为实现现代化的重要手段。作为社会发展的必然趋势，城市化也进入了建国以来良性化发展的最好时期。在当前的国情下，从城市基础、发展迫切性、社会效益等方面来看，县级市是城市化发展一个重要的生力军。出于这种共识，县级市城市化的规划、引导和建设成为政府各个工作部门重点关注的所在。国务院批准的《浙江省城镇体系规划（1996－2010）》在城市人口规模的规划中，列入中等城市规划的县级市有13个，最主要的规划分区包含了90%以上的县级市，正是这种关注的体现。对县级市政府驻地撤镇建立街道办事处，也是通过上层建筑的改革适应和促进城市化发展的重要手段。

二、县级市街道办事处设置的基本情况

把城市化作为加速实现现代化的战略步骤，已是我国当前经济社会发展的一个重要特征。反映到行政区划上，县以下表现为乡镇总数减少、镇的比例提高和街道办事处的稳步增长。1997年底，全国乡镇总数44891个，镇数18925个，占总数的42%。至2001年底，全国乡镇总数减为39715个，减少11.5%，镇数20374个，占总数的51.3%。同期我省乡镇总数从1844个减少为1399个，减少24.1%，镇的比例从54.1%增长为59.8%。我省乡镇减少比例和镇的比例均高于全国平均水平，说明我省乡镇行政区划调整的力度大于全国平均水平。街道办事处方面，1992年底全国共设置5233个，至2001年底，增加到5510个，增加了5.3%。华东6省1市同期从1010个增加为1452个，增加了43.8%，其中4个省的街道办事处数量超过200个，是全国增长速度最快的地区。我省同期从95个增加到211个，增加了122.1%，增长幅度较为显著。特别是2001年开始，与我省的城市化进程相适应，在县级市、新设市辖区和部分县开展的“撤城关镇设立街道办事处”工作，使我省街道办事处从105个迅速增加到目前的233个，更为客观地反映了我省城市化的实际。

在县级市设立街道办事处，我省相对开展较晚。从全国情况看，自1985年开始推行整县改市